IV SA/Wa 2228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej R. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia (...) lutego 2006 roku, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej R. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 2228/07 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej " R." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) lutego 2007 r. ustającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym oraz wjazdem i sieciami infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji na terenie działek o nr ew. (...) (...) -cz oraz (...)-cz z obr. (...), położonych w w., pomiędzy ul. (...) i (...). W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) i wskazał, iż w sprawie zostały spełnione łącznie warunki w nim wymienione. Analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji została przeprowadzona w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588.). Kolegium wskazało także, zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wspólnoty Mieszkaniowej " R." zwana dalej skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu i instancji podnosząc zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych oraz zarzut naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie wszystkich podmiotów prawa. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, iż inwestycja nie ma zachowanego odstępu od granicy nieruchomości, na której znajdują się wyjścia ze schronów dla ludności cywilnej, wieloletnie kasztanowce zostaną zniszczone lub uszkodzone, co spowoduje zakłócenia biosfery. Nadto inwestycja ograniczy możliwość dojazdu do nieruchomości od strony klatek schodowych w razie pożaru czy innych zdarzeń losowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podkreśliło, iż ustalenia czy planowana inwestycja będzie naruszać przepisy prawa budowlanego wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 52. ust. 1. w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust 2 określa treść wniosku. Należy wskazać, iż organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. O treści decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 cyt ustawy zgodnie, z którym decyzja określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Tak, więc należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi opis inwestycji zawarty we wniosku, przy czym treść decyzji winna nawiązywać także do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu ( art. 54 pkt. 2 ), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1- "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi- "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora nie spełnia warunków zawartych w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Przede wszystkim nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Co więcej, z legendy oznaczeń graficznych na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która to mapa wskazuje obszar analizowany oznaczony 1-2-3-4, wynika, iż obszar inwestycji oznaczony został A-B-C-D.. Stwierdzić należy, iż na mapie oznaczenia powyższe nie zostały wprowadzone tak, więc trudno określić obszar będący obszarem inwestycji. Brak jest również wskazania przewidywanych wjazdów od ul. (...). W tej sytuacji wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji albowiem nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i czy nie narusza zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również krajobrazowych. W konsekwencji także decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ). W świetle powyższego należy uznać, iż organy rozstrzygające nie przeprowadziły postępowania dowodowego z zachowaniem wymagań art. 7 j 77 § 1 kpa Reasumując należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent m. W. sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z właściwymi przepisami przytoczonymi wyżej i oceni zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Niejako na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż decyzja organu odwoławczego nie została doręczona wszystkim podmiotom uznanym przez organ I instancji za strony postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.