IV SA/Wa 2229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi FUNDACJI "C." z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - oddala skargę - Minister Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2012r. – zaskarżonym skargą przez Fundację C. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011r. o odmowie dopuszczenia wymienionej Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania T. S.A. Oddział [...] w K. (dawniej: "P. S.A. [...]") zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że 21 czerwca 2011r. T. S.A. (wówczas działając pod firmą "P. S.A. [...] ") złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o wydanie zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji CO² dla bloku B. w P. S.A. [...]. W dniu [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla T. S.A (ówcześnie "P. S.A. [...] "). Z kolei 28 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Fundacji z 22 czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa [...][...] lipca 2011r. wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w ww postępowaniu administracyjnym, które Minister Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2012r. utrzymuje w mocy. Ministra Środowiska po pierwsze podkreślił, że Fundacja skutecznie złożyła podanie dotyczące udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (zarówno zgłoszenie zainteresowania jak i wniosek o odpuszczenie do udziału na prawach strony) dopiero z momentem ich wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w formie pisma, tj. w dniu 28 czerwca 2011r. Natomiast za nieskuteczne złożenie podania należało uznać jego złożenie w formie załącznika do wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.: "podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Oznacza to, iż wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony wpłynął po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, czyli po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, co w konsekwencji musiało prowadzić do odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w opisywanym postępowaniu. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy odparł zarzut dotyczący braku poinformowania Fundacji o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zezwolenia dla T.S.A. ("P.S.A.''). Zdaniem organu Fundacja posiadała tę informację z własnych źródeł, gdyż następnego dnia po wszczęciu postępowania, sporządziła wniosek o umożliwienie w nim udziału. Dalej Minister zauważył, że nawet jeśli Fundacja wniosłaby wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem, to taki wniosek i tak nie zasługiwałby na pozytywne rozpatrzenie. Fundacja nie wykazała we wniosku legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie, tak aby stanowiły one podstawę do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Dlatego żądanie Fundacji uznać należało za bezzasadne. Fundacja C. w skardze na postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2012 r. wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które "miało" istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 K.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli; 2) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; 3) art. 10 § 1 K.p.a. przez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia in wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 31 § 2 oraz art. 31 § 4 K.p.a. przez uznanie, iż niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym i niedopuszczenie do niego Fundacji było zgodne z tymi przepisami; 5) art. 31 § 1 oraz 2 w zw. z art. 15 K.p.a. przez odmowę dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu z tego powodu, że postępowanie administracyjne zostało zakończone w pierwszej instancji dzień przed złożeniem wniosku o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią, że warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest to, by postępowanie nadal toczyło się przed organem pierwszej instancji, a w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego został złożony najpóźniej w dniu [...] czerwca 2011 r., tj. dzień po wydaniu decyzji, która jeszcze nie stała się ostateczna i gdy postępowanie w sprawie jeszcze się toczyło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku tego naruszenia skarżącemu odmówiono dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym; 6) naruszenie art. 15 K.p.a. przez orzekanie w zakresie spełnienia przez skarżącego kryteriów wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a., podczas gdy zagadnienie to nie było przedmiotem orzekania organu pierwszej instancji, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 K.p.a. i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżącemu uniemożliwiono ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej dopiero w uzasadnieniu organu drugiej instancji a dotyczącej bezpośrednio jego uprawnień procesowych; 7) art. 64 § 2 w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a. przez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania charakteru żądania zawartego w piśmie z 15 czerwca 2011 r. oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego, przez co postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku skarżący został pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego została wydana decyzja z [...] czerwca 2011 r.; 8) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. .144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w skutek tego naruszenia zostało utrzymane w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011 r. W szczegółowych uzasadnieniach podniesionych zarzutów (skarga i pismo procesowe z 21 grudnia 2012r.) skarżąca po pierwsze odniosła się do legitymacji uprawniającej ją do wniesienia skargi. Podkreśliła, że uznanie, iż skarga organizacji, której odmówiono udziału w postępowaniu administracyjnym, jest niedopuszczalna ze względu na wcześniejszą odmowę udziału, w praktyce pozbawiałoby stronę możliwości kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej przez sąd administracyjny; po drugie zauważyła, że organ pierwszej instancji zignorował jej wniosek z 15 czerwca 2011r. dotyczący zainteresowania postępowaniami administracyjnymi, których przedmiotem byłoby wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na uczestnictwo w systemie gazów cieplarnianych, złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 4 K.p.a.; po trzecie wskazała, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych nie zostało zakończone w dniu wydania decyzji – [...] czerwca 2011r., albowiem decyzja nie stała się w tym dniu ostateczna. Oznacza to, że postępowanie toczyło się w dniu [...] czerwca 2011r. i organy obu instancji miały rozpoznać wniosek skarżącej w sposób właściwy, uwzględniając kryteria z art. 31 § 1 i 2 K.p.a.; po czwarte podniosła, że organ drugiej instancji rozszerzył argumentację odmowy dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu i przytoczył w uzasadnieniu swojego postanowienia okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, a dotyczące spełniania przez skarżącą warunków z art. 31 § 1 K.p.a. Takim działaniem pozbawił skarżącą możliwości ustosunkowania się do nowej argumentacji w ramach postępowania administracyjnego; po piąte ustosunkowała się do twierdzeń Ministra jakoby Fundacja nie spełniała obu przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi z racji brzmienia art. 50 § 1 P.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że wniesienie skargi leży w zakresie jej statutowej działalności, dotyczy interesów prawnych innych osób oraz, że brała udział w postępowaniu administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2012r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi było postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011r., na mocy którego odmówiono skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia P.S.A. [...] na emisję gazów cieplarnianych. Powodem takiej treści rozstrzygnięcia było wniesienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu już po wydaniu decyzji zezwalającej na emisję gazów cieplarnianych. W świetle powyższego po pierwsze należy podkreślić, że przedmiotem kontrola Sądu był wyłącznie przytoczony aspekt rozstrzygnięć organów. Poza kontrolą pozostała kwestia dotycząca spełniania przez skarżącą przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Tym samym poczynienie przez organ odwoławczy rozważań w tym przedmiocie w zaskarżonym postanowieniu należało ocenić w kategoriach uchybienia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji niewydania postanowienia z naruszeniem art. 15 K.p.a., jak argumentowała to Fundacja w piśmie uzupełniającym skargę. Po drugie, skoro adresatem zaskarżonego postanowienia była skarżąca, to nie można jej było odebrać uprawnienia do wniesienia skargi, jako podmiotowi, który ma w tym interes prawny na zasadzie art. 50 § 1 K.p.a. i poddania aktu administracyjnego do niej skierowanego kontroli pod względem legalności przez sąd administracyjny, czego żądał organ w odpowiedzi na skargę. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na emisję gazów cieplarnianych wpłynął do organu [...] czerwca 2011r. Decyzja w przedmiocie objętym wnioskiem została wydana [...] czerwca 2011r. i w tym samym dniu doręczona jej adresatowi, czyli wnioskodawczyni (odbiór osobisty), będącej zarazem jedyną stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W dniu [...] czerwca 2011r. skarżąca wniosła - w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu, niemniej na skutek jego zakończenia w dniu wydania decyzji, tj. [...] czerwca 2011 r., wydano rozstrzygnięcie odmowne. W ocenie Sądu, wobec tak przedstawiających się okoliczności sprawy, działanie organów było zasadne. Niemniej zamiast utrzymywać w mocy rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy winien uchylić postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 140 i art. 105 w zw. z art. 126 K.p.a.). Wspomniane naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. jednak należało zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, [...]. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a zatem w postępowaniu zwykłym przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak i w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych, od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012, stan prawny: 2012-10-22). Z zaprezentowanego stanowiska komentatora wynika, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, może dotyczyć wyłącznie toczącego się postępowania; jest dopuszczalne zarówno w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym; można z nim wystąpić od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji. Wyraźnie więc z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że z uprawnienia żądania dopuszczenia do udziału w sprawie można skorzystać wyłącznie wtedy, gdy postępowanie jest w toku (przed pierwszą instancją, tj. od momentu wszczęcia postępowania, np. wniesienia podania do wydania decyzji lub drugą instancją, tj. od momentu wszczęcia postępowania odwoławczego, które powoduje wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot w określonym terminie do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym). Oznacza to, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (w trakcie toczącego się postępowania) nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Tak jak nie można mówić o pojęciu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., abstrakcyjnie - bez powiązania z konkretną sprawą, wynikającą z przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 3.02.2005r., sygn. akt OSK 1076/04, publ. Lex nr 165912). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie mogła wystąpić w okresie od [...] czerwca 2011r. do [...] czerwca 2011r., tj. od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w pierwszej instancji. Tymczasem wniosek pochodzący od skarżącej, złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., został wniesiony [...] czerwca 2011r. I nie można zgodzić się ze skarżącą, że czynności tej dokonała w trakcie postępowania, albowiem postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało zakończone, a i nie toczyło się postępowanie odwoławcze. Decyzja z [...] czerwca 2011r. stała się ostateczna [...] lipca 2011r. Odnosząc się jeszcze do bezzasadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 31 § 4 K.p.a., wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem tej normy, organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wykonanie tego obowiązku zależy od posiadanych przez organ informacji dotyczących celów statutowych organizacji społecznych, a przede wszystkim od uznania tego organu. Zatem skoro w kontrolowanej sprawie organ, znając cele statutowe skarżącej (wskazane np. w piśmie z 15 czerwca 2011r.), nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, to znaczy, że uznał, iż brak przesłanek (cele statutowe i interes społeczny) do jej udziału w przedmiotowym postępowaniu. Do takiego działania bez wątpienia uprawniała go treść powołanej normy. Nadto również na skutek tej regulacji i powołując się na nią, skarżąca nie mogła żądać od organu, jak uczyniła w piśmie z 15 czerwca 2011r., zawiadamiania jej o wszczęciu wszelkich postępowań w sprawie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. O skorzystaniu z uprawnienia art. 31 § 4 K.p.a. decyduje sam organ. Pismo to zostało zatytułowane "zgłoszenie zainteresowania" i nie odnosiło się do konkretnej sprawy prowadzonej przez organ, zatem nie wymagało od organu działania sprowadzającego się do wyjaśnienia intencji jego autora, czy potraktowania jako wniosku o dopuszczenie do udziału w danej sprawie. Uznając za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie, Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.