IV SA/Wa 2230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K.B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym przez K.B. (określanej również jako skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], a Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji decyzją z [...] listopada 1988 r. nr [...] uchylił ją w części, w pozostałej utrzymując rozstrzygnięcie w mocy. W dniu 15 września 2014 r. wnioskiem o stwierdzenia nieważności zwróciła się K.B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700), odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145 – 145b oraz art. 154 -156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. W niniejszej sprawie od dnia wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji organu (1984 r.) upłynęło ponadto 26 lat. Pismem z dnia 29 maja 2015 r. K.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem wyjaśniając, że jej intencją było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia z [...] listopada 1988 r. nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponowiła stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i oświadczyła, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest zbadanie legalności decyzji mimo upływu terminu o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ponieważ "od daty doręczenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].03.2015 r. 9...) upłynęło zaledwie dwa miesiące. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. K.B. w skardze na to postanowienie wywodziła, że każda osoba ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych ustawą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Organ przyjął, że postępowanie to nie może być wszczęte (art. 61 a § 1 k.p.a.), ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Sąd podziela to stanowisko organu i uznaje, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z uzasadnienia do projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Powołana ustawa o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w przepisie art. 2 ust. 2 stanowi, że do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (15 października 2013 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie nie jest sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu gruntów został złożony 15 września 2014 r. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że przepis art. 33 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania. W świetle przepisów art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie z wniosku z 15 września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. nr [...], nie mogło być wszczęte. Należy podkreślić, że te przepisy nie były zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, a więc korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Sąd administracyjny nie ma zatem podstaw do odmowy ich zastosowania. Sąd nie ma również wątpliwości, że wspomniane przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie naruszają zasady niedziałania prawa z mocą wsteczną. Jakkolwiek wprowadzają przesłankę w postaci upływu pewnego okresu czasu w przeszłości, to nie ingerują w stany wyczerpująco ukształtowane przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Takim stanem jest bowiem uznać stan po wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zmieniona ustawa pozbawia jedynie możliwości wznowienia postępowania na przyszłość, po wejściu w życie ustawy, z wyjątkiem przewidzianym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W związku z tym Sąd uważa, że organ prawidłowo zastosował art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie ma podstaw do zakwestionowania zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wypełnia jego dyspozycję. Należy podzielić stanowisko organu o prawidłowości zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taką inną uzasadnioną przyczyną, ze względu na którą odmówiono wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie, jest oczywisty brak w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dwuetapowe. Aby mogło dojść do zbadania czy w sprawie zachodzi podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka, właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie wstępne, którego celem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania. Na tym wstępnym etapie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności organ administracyjny bada, czy wniosek złożyła strona postępowania, czy powołała podstawę wskazaną w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" (art. 61 a § 1 k.p.a.), dla których postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu art. 61 a k.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Ze względów wyżej przedstawionych w rozpoznawanej sprawie było zbędne rozpatrywanie, czy skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie ma również znaczenia (wobec istnienia obiektywnej przesłanki negatywnej wszczęcia postępowania nieważnościowego w postaci upływu czasu od wydania decyzji scaleniowej) powołanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z [...] maja 2015 r. [...] decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r., zamiast decyzji Wojewoda [...] z [...] listopada 1988 r. nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3, w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji