IV SA/Wa 2230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6400.1.2021.MGO, DOA-WSzOP.6401.23.2021.MGO w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6400.1.2021.MGO DOA-WSzOP.6401.23.2021.MGO, wydanym na podstawie art.61a § 1 i 2 k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwo [...] (dalej "Towarzystwo") z dnia 25 marca 2021 r., znak: L.dz. 79/TnROP/2021, o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Towarzystwo wniosło do RDOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], [...] (dalej "decyzja RDOŚ z 2020 r.") , wydanej na podstawie art.56 ust.2 pkt 1, 2 oraz art.56 ust.4 pkt 6, 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.55 z późn.zm.), dalej "u.o.p.", zezwalającą spółce K. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w związku z realizacją inwestycji pn.: "Wydobywanie kopalin ze złoża "[...]" wraz z instalacją do przerobu – na dokonanie szeregu czynności, podlegających zakazom na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Towarzystwo wskazało, iż jako uczestnik dwóch innych postępowań o zbliżonym przedmiocie ([...]), prowadzonych na wniosek tego samego pomiotu, uzyskało automatycznie status strony we wszystkich postępowaniach tego rodzaju. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. RDOŚ przekazał w/w wniosek Towarzystwa GDOŚ, jako właściwemu w sprawie. 3. W następstwie rozpatrzenia wniosku Towarzystwa, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle powyższego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes w sprawie administracyjnej, o której mowa w art.56 u.o.p., posiada jedynie wnioskodawca. Towarzystwu nie przysługuje w tej sytuacji status strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. Kwestionowaną przez Towarzystwo decyzją RDOŚ z 2020 r. nie nałożono na ten podmiot żadnych obowiązków. Decyzja ta nie wkroczyła również w jakikolwiek sposób w sferę interesu prawnego Towarzystwa. Ponadto, niezależnie od powyższego, GDOŚ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji RDOŚ z urzędu. III. Pismem z dnia 5 września 2022 r. Towarzystwo wniosło do tut. Sądu skargę na w/w postanowienie GDOŚ, podtrzymując stanowisko co do tego, iż jako uczestnik postępowania, zakończonego decyzją OP-I.6400.22.2018KW oraz OP.6401.62.2020.KW stało się automatycznie uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją OP.6400.19.2020.KW; OP.6401.318.2020.KW, z uwagi na fakt, że przedmiot i zakres obydwu postępowań w części był tożsamy. Skarga podnosi również, iż postępowanie, w którym Towarzystwo bez własnej winy nie uczestniczyło jako strona, jest dotknięte wadą prawną, ponieważ w tej samej sprawie nie mogą toczyć się jednocześnie dwa postępowania, a co w niniejszym przypadku miało miejsce. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 28 września 2022 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 137 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem żądania Towarzystwa, rozpatrzonego przez GDOŚ, było stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z 2020 r., wydanej w sprawie uregulowanej w art.56 ust.2 pkt 1, 2 oraz art.56 ust.4 pkt 6, 7 u.o.p. Trafnie uznał GDOŚ, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art.61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji Towarzystwa. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że złożenie wniosku przez stronę co do zasady wszczyna postępowanie w danej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie to jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa taka następuje w drodze postanowienia, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Towarzystwo nie kwestionuje faktu, iż w stosownym czasie (tj. przed wydaniem decyzji RDOŚ z 2020 r.) ani nie wnioskowało o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony (na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a.) ani też nie posiadało w tym postępowaniu własnego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. (tj. przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją RDOŚ z 2020 r., nie były uprawnienia lub obowiązki Towarzystwa). Towarzystwo konsekwentnie wywodzi natomiast, iż w postępowaniu zakończonym w/w decyzją RDOŚ nabyło uprawnienia uczestnika na prawach strony w sposób pochodny, tj. w następstwie dopuszczenia go, na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a., do udziału w dwóch innych sprawach o podobnym przedmiocie, wszczętych na wniosek tego samego wnioskodawcy. Rozumowania tego nie sposób jednakże podzielić albowiem żaden przepis k.p.a. nie przewiduje, aby dopuszczenie organizacji społecznej w charakterze uczestnika na prawach strony nawet do kilku postępowań administracyjnych, toczących się w sprawach o podobnym przedmiocie i wszczętych na wniosek tego samego podmiotu, powodowało uzyskanie przez tę organizację statusu uczestnika także we wszelkich kolejnych tego rodzaju postępowaniach (tj. w kolejnych postępowaniach wszczętych na wniosek tego samego wnioskodawcy w podobnych sprawach administracyjnych). Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a. wymaga zatem zawsze złożenia przez zainteresowaną organizację stosownego, zindywidualizowanego żądania, które musi zostać pozytywnie rozstrzygnięte przez organ. W tej sytuacji, wobec oczywistego nieposiadania przez Towarzystwo w dacie wydania przez RDOŚ decyzji z 2020 r. legitymacji do uczestnictwa w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana (brak tej legitymacji wynika zarówno ze w/w niezażądania przez Towarzystwo dopuszczenia go do tego postępowania przed wydaniem decyzji RDOŚ, jak też z braku własnego interesu w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a.) zachodziły podstawy do wydania na zasadzie art.61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.