IV SA/Wa 2233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. C. (dalej: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: "Kolegium") nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] maja 2010 r. Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy (usługi nieuciążliwe - kancelaria prawna, biuro, sklep) wraz z dobudową schodów i dojścia do tego lokalu od strony ul. [...], położonej na nieruchomości usytuowanej w M., składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz [...], na rzecz W. Z. zamieszkałego w M. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została doręczona E. C. - jako właścicielce lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...]w M. - w dniu [...] czerwca 2010 r. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. E. C. wniosła odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta M. wnosząc o jej uchylenie w całości. W motywach odwołania wskazała, iż zaskarżona decyzja została doręczona jej bez załącznika do ww. decyzji zawierającego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego część tekstową i graficzną. Doręczenie niekompletnej decyzji stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. Nadto podniosła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a., co uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu orzekającego. Zakwestionowała również poprawność - ustalonych w decyzji - warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie art. 10 k.p.a., skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności organ nie przeprowadził analizy dotyczącej formy architektonicznej partii wejściowej do projektowanego obiektu usługowego, mającej stanowić wsparty na kolumnadzie portyk z zadaszeniem. Wskazała, iż w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji zgodnie z ustalonymi warunkami, bezpośrednio przed loggią mieszkania skarżącej i niemal na równi z podłogą tej loggii, powstałaby płaska płyta o wysięgu 2,5 m, będąca miejscem gromadzenia się ptasich odchodów, liści opadających z drzew sąsiadujących z budynkiem, przedmiotów, które wypadłyby lub zostałyby wyrzucone z lokali powyżej, a zimą śniegu. Pogarszałoby to komfort zamieszkiwania w lokalu skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - na skutek rozpatrzenia ww. odwołania - decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu posiada Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], reprezentowana przez Zarząd wybrany uchwałą nr [...]z dnia[...]listopada 2000 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. E.C. jako członek ww. Wspólnoty Mieszkaniowej nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. Pomimo wezwania - pismem z dnia [...] września 2010 r. - do wykazania naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego, wywodzącego się z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego, skarżąca tego interesu nie wykazała. Posiada ona jedynie interes faktyczny i jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Końcowo Kolegium wskazało, iż interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I. instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W dniu[...]października 2010 r. do Kolegium wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...]października 2010 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W piśmie tym skarżąca wskazała, iż swój interes prawny wywodzi nie z faktu bycia członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], lecz z faktu bycia właścicielem nieruchomości lokalowej nr [...] wyodrębnionej z ww. nieruchomości. Postępowanie to dotyczy zarówno nieruchomości wspólnej, jak nieruchomości lokalowej, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Dalej skarżąca podniosła, iż wspólnota mieszkaniowa może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego. Zdolność ta jest jednak ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, tj. do spraw związanych z zarządem nieruchomością wspólną, czy odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Nie obejmuje natomiast spraw nie dotyczących nieruchomości wspólnej, nie związanych z zarządem nieruchomością wspólną, tj. spraw dotyczących nieruchomości lokalowych członków wspólnoty. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95 oraz wyrok NSA z dnia 7. marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04) skarżąca wskazała, iż jako właściciel nieruchomości lokalowej wyodrębnionej z nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej nieruchomość sąsiednią względem nieruchomości lokalowej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, posiada interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strona zgodnie z art. 28 k.p.a. W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2010 r. E. C. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja Burmistrza Miasta M.z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W motywach skargi skarżąca wskazała, iż Kolegium wydało decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego przed upływem 7-dniowego terminu zakreślonego skarżącej w wezwaniu do wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu (wezwanie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] września 2010 r.). Ponownie podniosła, iż wbrew stanowisku Kolegium, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie występuje jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w M., lecz jako właściciel nieruchomości lokalowej wyodrębnionej z ww. nieruchomości i jako właściciel tej nieruchomości lokalowej (sąsiadującej bezpośrednio z lokalem objętym decyzją o warunkach zabudowy) posiada przymiot strony w ww. postępowaniu. Zdaniem skarżącej, atrybutem prawa własności do lokalu jest nie tylko korzystanie z lokalu, ale także dysponowanie nim oraz czerpanie z niego pożytków. Skarżąca, jako właściciel sąsiedniego lokalu jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć wpływ na jej prawo korzystania z lokalu, dysponowania nim oraz czerpania z niego pożytków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo wskazało, iż w istocie wydanie decyzji nastąpiło przed wniesieniem przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]września 2010 r., jednak zarówno argumentacja zawarta w ww. odpowiedzi z dnia [...] października 2010 r., jak i w skardze do WSA nie daje podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. uczestnik postępowania – W. Z. wniósł o oddalenie skargi. Zauważył w szczególności, iż stanowisko skarżącej nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, nie wskazała ona przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do sformułowania jej interesu. Zmiana przeznaczenia lokalu nie narusza indywidualnego uprawnienia skarżącej, ponieważ inwestycja nie wkracza w przysługujące jej prawo własności lokalu. Zmiana przeznaczenia nie będzie oddziaływała w żaden sposób na lokale sąsiednie. Zostanie zachowany dotychczasowy układ konstrukcyjny lokalu oraz parametry instalacji kanalizacyjnej, wodnej i elektrycznej. Dobudowa schodów dotyczy tylko lokalu nr [...]. W projekcie budowlanym zmiany przeznaczenia lokalu nr [...] przy ul. [...]przewidziano warstwę izolacyjną dla ścian i sufitu, aby wykluczyć - nawet potencjalnie - możliwość emisji hałasu na lokale sąsiednie. W dalszej części pisma procesowego uczestnik postępowania podniósł szereg argumentów merytorycznych mających przemawiać za prawną poprawnością decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Do pisma załączył uchwałę właścicieli lokali w nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. z dnia [...] stycznia 2011 r. o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w M. oraz dokumentację fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą uznając, iż nie jest ona stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy (usługi nieuciążliwe - kancelaria prawna, biuro, sklep) wraz z dobudową schodów i dojścia do tego lokalu od strony ul. [...], położonej na nieruchomości usytuowanej w M., składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]oraz [...]. Zdaniem Kolegium stroną postępowania w tej sprawie jest Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty. W ocenie Sądu ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić z przyczyn poniżej wskazanych. Zarząd nieruchomością wspólną o charakterze budynkowym uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 - tekst jedn. z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ww. ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwaną. W myśl art. 19 ww. ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 tejże ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt IIl CK (OSNC 2005/12/212) Sąd Najwyższy stwierdził, iż wspólnota mieszkaniowa ma nie tylko zdolność sądową, ale też przyznaną przez ustawę zdolność prawną, skoro może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Art. 331 § 1 k.c., z którego wynika, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, dotyczy także wspólnoty mieszkaniowej, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 6 ustawy o własności lokali). Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie, było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Rozwiązanie to ma swoje dobre strony dla członków Wspólnoty, ale wiąże się też z pewnymi ograniczeniami ich indywidualnych uprawnień. Nabywając lokal wchodzący w skład Wspólnoty Mieszkaniowej nabywca musi mieć świadomość obowiązujących rozwiązań prawnych w tym zakresie. W uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt 20/95 (ONSA 1996/2/54) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania z samego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek Wspólnoty. W kontrolowanej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy (kancelaria prawna, biuro, sklep) wraz z dobudową schodów i dojścia do tego lokalu. W tej sytuacji faktycznej stroną przedmiotowego postępowania jest również Wspólnota Mieszkaniowa, przy czym - skoro jest to tzw. duża Wspólnota Mieszkaniowa - członków tej Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym reprezentuje Zarząd. Od zasady, że członka Wspólnoty reprezentuje Zarząd istnieje odstępstwo. Odstępstwo to wynika z ukształtowanego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wyrażony został pogląd, iż w pewnych sytuacjach członek Wspólnoty może samodzielnie występować jako strona postępowania administracyjnego. W wyrokach z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97; (LEX nr 48720) oraz z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2061/02 (LEX nr 158921) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "nie podziela stanowiska, że we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej Zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota". Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1522/03 (LEX nr 160791) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że "jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym". Z wymienionych wyżej orzeczeń wynika więc, że członek Wspólnoty - aby mógł uzyskać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym - winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca – E. C. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...]w budynku położonym przy ul. [...] w M. i członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. Przedmiotowy lokal mieszkalny jest usytuowany bezpośrednio nad lokalem mieszkalnym nr [...] objętym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo - usługowy wraz z dobudową schodów i dojścia do tego lokalu od strony ul. [...]. Jak zatem zasadnie podnosiła skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do Sądu, lokal stanowiący własność skarżącej znajduje się w sferze potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji. Nie można tym samym wykluczyć, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] może negatywnie wpłynąć na sposób użytkowania lokalu nr [...] - bezpośrednio sąsiadującego z przedmiotem inwestycji - np. ze względu na uciążliwości hałasowe. Nie oznacza to jednak, że takie uciążliwości rzeczywiście wystąpią. Na obecnym etapie chodzi bowiem wyłącznie o potencjalną możliwość wystąpienia tychże uciążliwości, co wiąże się z przyjęciem, że skarżąca winna wystąpić jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Wbrew twierdzeniom Kolegium wykazała ona bowiem konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej - jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej - nie przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Sąd nie podzielił tym samym argumentacji uczestnika postępowania zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., sprowadzającej się do twierdzenia, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była wyłącznie - omówiona powyżej - kwestia procesowa. Z tego względu wszelkie argumenty merytoryczne podniesione przez skarżącą w skardze oraz przez uczestnika postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie mogły być - na obecnym etapie sprawy - przedmiotem oceny Sądu. Będą one natomiast przedmiotem oceny Kolegium, które w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku rozpatrzy odwołanie E. C. od decyzji organu I. instancji, rozważy merytoryczną zasadność tegoż odwołania, a swoje stanowisko w tym zakresie należycie uzasadni (art. 107 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a). Sąd zauważa również, że wydając zaskarżoną decyzję przed datą wpływu odpowiedzi skarżącej na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., Kolegium dopuściło się istotnego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wziął jednak pod uwagę dalej idące uchybienia, wynikające z naruszenia art. 28 w zw. z art. 138 §1 pkt3k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.