IV SA/Wa 2233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - T. S.A. (zwana dalej "Spółką") zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o wydanie zezwolenia na udział w systemie handlu uprawnieniami do emisji do powietrza dwutlenku węgla. Marszałek przekazał projekt decyzji w sprawie do zaopiniowania Krajowemu Administratorowi Systemu Handlu Uprawnieniami. W dniu [...] marca 2009 r. nr [...] Krajowy Administrator wydał postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu przyznania uprawnień do emisji Spółce. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił postanowienie Krajowego Administratora z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Krajowy Administrator postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. ponownie negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2008 – 2012. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] grudnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd podniósł, że Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie można uznać za organ administracji. Instytut Ochrony Środowiska, zarządzający tym Instytutem Dyrektor oraz Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami nie posiadają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Wobec faktu, że Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, wydawanej przez niego opinii, o której mowa w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 roku o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie można uznać za opinię organu administracji. Tym samym nie może mieć zastosowania do tej opinii art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny publikator – Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", który wyraźnie odnosi się do opinii wydawanej przez organ administracji. Nie było też podstaw do zastosowania art. 106 § 5 k.p.a. i rozpoznawania przez Ministra Środowiska zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 427/08 (LEX 471212), że opinię Krajowego Administratora traktować należy jak stanowisko biegłego (art. 84 k.p.a.). Ustalenie, że Krajowy Administrator nie jest organem administracji samo w sobie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska. W dniu [...] września 2012 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła T. S.A. i zarzuciła mu naruszenie: – art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora (obecnie Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami), – art. 134 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora i wadliwe go uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Krajowemu Administratorowi, zamiast stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. teza 4 komentarza do art. 153, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006). W rozpatrywanej sprawie Sąd jest związany stanowiskiem sformułowanym w wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/11. W wyroku tym Sąd wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie Krajowego Administratora z dnia [...] grudnia 2010 r. W konsekwencji w obrocie prawnym znajduje się jedna opinia Krajowego Administratora, która nie jest aktem wydanym przez organ administracji. Ma charakter stanowiska biegłego, o które wystąpił organ prowadzący postępowanie główne zgodnie z przepisami powołanej wyżej nieobowiązującej już ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Ewentualne stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. mogłoby wywołać uzasadnione wątpliwości, który z aktów wydanych przez Krajowego Administratora powinien był być brany pod uwagę w postępowaniu w sprawie przyznania uprawnień do emisji dwutlenku węgla. sąd orzeka w granicach sprawy Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia stosownie do art. 135 p.p.s.a. oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Na tle powyższych rozważań należy zatem zauważyć, że Sąd podjął się już oceny postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska w sprawie opinii Krajowego Administratora i nie uznał za celowe eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi Sąd uznał za niecelowe. Zarzuty nie mogłyby zostać uwzględnione, ponieważ zmierzałoby to do podważenia stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.