IV SA/Wa 2236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2014 r. - zaskarżoną skargą przez P.S.A. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił P. S.A. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowej z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu (etap I obszar G) na działce nr ew. [...] w obrębie [...] oraz budowie drogi wewnętrznej na fragm. działek ew. nr [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w W. Organ uznał, że wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na realizację przedmiotowej inwestycji, jednakże niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu środka zaskarżenia, decyzją z [...] września 2014 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. Granice obszaru analizowanego poszerzono na fragmentach tak, aby objąć obszarem analizowanym całe działki. Prawidłowo ustalono też, że frontem działki, której dotyczy wniosek jest jej szerokość od strony ul. [...], za pośrednictwem której odbywać się ma obsługa komunikacyjna działki. Analizę urbanistyczną sporządzono w sposób prawidłowy i bardzo dokładny, dlatego mogła ona stanowić rzetelny dowód na okoliczność stanu faktycznego sprawy i podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było uznanie przez organ pierwszej instancji, i że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem na terenie, na którym planowana jest inwestycja, brak jest drogi publicznej, przy której położona jest działka nr [...] objęta wnioskiem pod zabudowę usługową. Przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z wymogiem art 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji. Organ uznał, że inwestycja określona we wniosku nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie planowanej funkcji. Celem powyższego jest dostosowanie nowej zabudowy, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Kolegium podzieliło w całości pogląd i wywody organu pierwszej instancji odnośnie braku kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz o braku możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki oraz dostęp do tej działki z tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednak warunek wystarczający. Działka, o której mowa w komentowanym przepisie musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób. Zabudowa, która nie pozwala ustalić powyższych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, CH Beck, str. 499- 500). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z treści map, na których naniesiono informacje dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, teren inwestycji położony jest na dawnym terenie kolejowym. Sąsiedztwo terenu inwestycji to torowiska, plac składowy i wyładunkowy, obiekty związane z funkcją przeładunkową kolei, a także tereny poprzemysłowe, pozostałości działalności spółki B., obecnie wykorzystywane jako magazyny i składy. Większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie stanowią grunty niezabudowane. W okolicy znajdują się głównie obiekty produkcyjne. Z ulicy [...] nie jest dostępny żaden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tj. budynek (zespół budynków) zabudowy usługowej z garażem podziemnym. Z ulicy [...] w obszarze analizowanym dostępne są tylko hale, a także budynki o funkcji MW i MWU, tj, zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W tej sytuacji uznano, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało brak chociażby jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej działki, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, w którym odwołująca domagała się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w odniesieniu do budynków, które położone są w dalszej części obszaru analizowanego i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. Powyższe jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami u.p.z.p., które nakazują ustalanie warunków zabudowy przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej, zachowanie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy u.p.z.p. w tym zakresie zostały tak skonstruowane, aby przy planowaniu nowej zabudowy odnosić się do bliskiego sąsiedztwa inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zmierzać do kontynuacji funkcji i zabudowy już istniejącej, o czym w niniejszym przypadku nie może być mowy. Z uwagi na fakt, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło, że brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. ulicy [...]) zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, nie jest możliwe ustalenie dla niej parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości górnej elewacji frontowej. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla stosowania w tym zakresie wyjątków, o których mowa w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, które wykazane zostały w analizie, a także z uwagi na fakt, iż każda z działek w obszarze analizowanym ma odmienne uwarunkowania związane z położeniem, kształtem działki i funkcją, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od wyliczania średniej szerokości, w szczególności z uwagi na fakt, iż brak jest sąsiedniej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przez co nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru dla planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło również w całości ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, co do braku możliwości ustalenia pozostałych parametrów dla planowanej inwestycji, o których mowa w przywołanym rozporządzeniu. Również z powyższych względów, z uwagi na niemożność ustalenia parametrów z rozporządzenia dla planowanej inwestycji, zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Nadto, Kolegium wskazało, że zasada dobrego sąsiedztwa została uzupełniona o dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie z nią, a są to: istnienie dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz zagwarantowanie wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Organ przywołując regulacje art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 4 pkt 2 tejże ustawy, stwierdził, że dostęp do terenu przedmiotowej inwestycji budowlanej powinien zostać zapewniony za pośrednictwem budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno - użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, stanowiącej drogę publiczną lub - po spełnieniu dodatkowych warunków - drogę wewnętrzną, ewentualnie - przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, teren planowanej inwestycji budowlanej nie przylega do żadnej drogi, czy to publicznej, czy wewnętrznej. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z załączników graficznych do zaskarżonej decyzji, na których wrysowano teren inwestycji. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, droga wewnętrzna, na którą powołuje się wnioskodawca w odwołaniu, tj, droga przebiegająca przez działki nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...] nie jest urządzona i na tym etapie formalnie i prawnie nie istnieje. Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że droga ta jest dopiero planowana. Wnioskodawca w tym zakresie powołuje się na wolę ustanowienia służebności na ww działkach dla działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z wydruków z geomapy wynika, że na ww terenie nie ma urządzonej drogi. W tej sytuacji uznać należy, że teren inwestycji nie posiada obecnie zagwarantowanego prawnego dostępu do drogi publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp do drogi publicznej musi zatem wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (takie stanowisko zawarte między innymi w wyrokach: WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008 r. sygn. II SA/GL 522/08, NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. IIOSK 1116/08, WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r.f sygn. II SA/Bk 426/10, WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., sygn. II SA/Wa 157/09, NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. IIOSK 1102/08). Z akt sprawy również wynika niespełnienie przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji, co dotyczy zaopatrzenia w wodę. Jak wynika z akt sprawy, dostarczenie wody do planowanej inwestycji wymaga przebudowy przewodu wodociągowego, co nie jest planowane przez Spółkę M. Powyższe stanowi kolejną przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Podnoszona w odwołaniu okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej pozostaje bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy nie mogą być inwestycje niezrealizowane. Ponadto wskazać należy, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana jest indywidualnie, szczególnie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z charakteru i specyfiki tej decyzji. Argumentacja, iż planowana inwestycja stanowi część planowanej urbanistycznej całości również nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać bowiem należy, że każda sprawa jest przedmiotem odrębnego rozpoznania i skoro w tej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanek, to argumentacja, że decyzja odmowna uniemożliwi zrealizowanie całości koncepcji, jako pozamerytoryczna nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. P. S.A. w skardze wniosły o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2014 r. i decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia: 1) przepisu postępowania, tj. art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przejawiającego się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organami, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy; 2) prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię ukształtowanej na gruncie tegoż przepisu definicji "działki sąsiedniej". Skarżąca zaznaczyła, że we wschodniej części analizowanego obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowo - usługowa pozwalająca na określenie parametrów dla planowanej zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne wraz z istniejącą i powstającą we wschodniej części analizowanego obszaru (przy ulicach: [...],[...],[...],[...]) zabudową mieszkaniowo - usługową stanowić ma urbanistyczną całość, zapewniając tym samym ład przestrzenny. Nadto ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Tym samym, nawet przy literalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zlokalizowane są przy ul. [...] (np. nowo powstała zabudowa na rogu ulic [...] i [...] oraz zabudowa na rogu ulic [...] i [...]). Skarżąca również powołała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2009 r. (II OSK 1471/08, Lex nr 1338942), z którego wynika, że warunek dostępu do drogi jest spełniony także wtedy, gdy teren inwestycji jest oddzielony od drogi inną nieruchomością, która należy do tej samej osoby. Organ drugiej instancji zawężająco zinterpretował definicję "działki sąsiedniej", stwierdziwszy, że większość działek w bliskim otoczeniu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, stanowią grunty niezabudowane. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona własności, jak i zasada wolności zagospodarowania terenu określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, co potwierdza orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, w którym stwierdzono, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", a i "pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu." W wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 582/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg w postaci działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Przyjąć przez to należy, iż zasadne jest analizowanie zasady dobrego sąsiedztwa przy odniesieniu się do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a nie jedynie w najbliższym sąsiedztwie. Odmienne stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania wskazane na wstępie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2014r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niżej wskazanego prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazać należy, że Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na stronie 4 decyzji i w analizie wskazał, że niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.] uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy, zaś wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 pozwalają na realizację przedmiotowej inwestycji. Innymi słowy, organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełniania przez wnioskowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, jednocześnie stwierdził, że wymogi z: pkt 2 (teren ma dostęp do drogi publicznej), pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne [...] i pkt 5 (decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) są spełnione. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podając że czyni to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co z jednej strony oznacza akceptację dla stanowiska organu pierwszej instancji, zaś z drugiej oparcie rozstrzygnięcia na niespełnianiu przez planowaną inwestycję jedynie warunku z punktu 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., tj. uznaniu, że teren inwestycyjny nie ma dostępu do drogi publicznej, czyli przeciwnie do stanowiska organu pierwszej instancji. Z kolei w uzasadnieniu dodało, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji jakoby w przypadku planowanej inwestycji nie doszło do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nadto że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy wobec niedostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej (pkt 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.) i niewystarczającego uzbrojenia terenu co do zaopatrzenia w wodę (pkt 3 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.). Przedstawione rozbieżności w stanowiskach organów rozstrzygających w sprawie - w ocenie Sądu - nie mogły zyskać aprobaty. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i przesłanki, których zaistnienie przesądza o odmownej decyzji muszą być jednoznaczne, niewątpliwe. Ponadto organ odwoławczy w istocie przywołanym rozstrzygnięciem pogorszył sytuację skarżącej, albowiem uznał niespełnienie trzech z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po drugie, stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora; wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ właściwy do wydania warunków zabudowy, aby mógł prawidłowo ocenić możliwość planowanej zabudowy, w szczególności w kontekście wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, w tym więc i tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), a w konsekwencji wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy czy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, winien być w posiadaniu wniosku inwestora odpowiadającego powyższym wymogom. Tymczasem wniosek skarżącej (będącej inwestorem) z [...] maja 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy był modyfikowany czy uzupełniany kilkakrotnie, to jest pismami z: [...] czerwca 2012 r., [...] listopada 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] marca 2013 r., [...] lipca 2013 r., a ostatnia zmiana została naniesiona na piśmie z [...] marca 2013 r. - przybierając formę skreśleń i dopisków oznaczonych datą [...] kwietnia 2013 r., do tego była to jedna z istotnych zmian. Pierwotnie zadeklarowano chęć realizacji na działce ewidencyjnej nr [...] dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, następnie zespołu zabudowy mieszkańiowo - biurowo - usługowej, a ostatecznie zespołu zabudowy usługowej. Pomimo ograniczenia planowanej zabudowy do zabudowy usługowej, pozostała przy koncepcji zabudowy mieszkaniowo - biurowo - usługowej, to znaczy, że nie dostosowała do zawnioskowanej zmiany pozostałej dokumentacji wniosku. W wykazanej sytuacji obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy było wezwanie skarżącej (inwestora) do złożenia wniosku odpowiadającego wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., jednoznacznie określającego charakter planowanej inwestycji, sporządzonego w sposób przejrzysty, zawierającego dane dotyczące planowanej inwestycji nienasuwające żadnych wątpliwości oraz uwzględniającego wszelkie zmiany wnioskowane w toku postępowania. Po trzecie z opisu planowanej inwestycji zawartego w decyzji organu pierwszej instancji wynik, że inwestycja ma również polegać na budowie drogi wewnętrznej na fragmentach działek [...],[...],[...] i [...]. Zatem i tę część inwestycji winno się objąć zakresem granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oznaczonych na załącznikach graficznym linią ciągłą, nie zaś przerywaną oraz analizą. Okoliczność ta z kolei pociąga za sobą obowiązek uzyskania stanowiska właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Po czwarte, Sąd ogólnie tylko w tym punkcie odniesie się do twierdzenia organów co do niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne stanowisko Sądu wobec przedstawionych wyżej rozbieżności byłoby przedwczesne, albowiem kontrolowane w sprawie decyzje w istocie stanowią rozstrzygnięcia niedające jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, dlaczego odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, który z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie został spełniony, że doszło do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tej kwestii należy jedynie wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Charakterystyka inwestycji jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Zasada ta ma służyć zagwarantowaniu na określonym terenie ochrony istniejącego ładu przestrzennego, czyli powstrzymanie zabudowy, która nie daje się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd przemawiający za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Za takim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 5.09.2014 r., sygn. akt II OSK 605/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, wchodzących w zakres terenu objętego analizą. Pojęcie to należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z 5.06,2014 r., sygn. akt II OSK 31/13, publ. Lex 1493701; wyrok NSA z 21.11.2012 r., sygn. akt II OSK 984/11). Dlatego w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. - rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, [...], w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy występującej w sąsiedztwie analizowanym. Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. W szczególności po otrzymaniu wniosku i uzyskaniu jednoznacznych wyjaśnień skarżącej, przeprowadzi analizę obszaru wokół terenu inwestycji, dokonując charakterystyki poszczególnych cech istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego wymaganych rozporządzeniem i przekładając jej wyniki na dopuszczalne cechy nowej, wnioskowanej zabudowy (§ 4 do § 8 rozporządzenia). W konsekwencji oceni dopuszczalność inwestycji w aspekcie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, w tym uzasadni je stosując się do treści art. 107 § 3 w zw. zart. 11 K.p.a. Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowił - w pkt 2 - na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.