IV SA/Wa 2238/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O.z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] W. po rozpoznaniu wniosku B. i Z. W., G. P. oraz J. D. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie od wschodniej strony poddasza z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne w budynku położonym na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. na terenie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie O. podnosząc zarzut, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na nadbudowę poddasza jest sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi obowiązującymi dla kwartału ulic [...]. Według tych wytycznych wysokość zabudowy powinna być ograniczona do IV kondygnacji, a ponadto zabroniona jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa obiektów. Odwołujący się podniósł również, iż w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że "przywołane wytyczne konserwatorskie nie stanowią prawa miejscowego i w związku z tym opinia [...] Konserwatora Zabytków nie może stanowić dowodu w sprawie. Z twierdzeniem takim zdaniem Stowarzyszenia nie można się zgodzić, bowiem co prawda wytyczne konserwatorskie nie są aktami prawa miejscowego, ale mogą i powinny stanowić dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przywołaną przez organ w dalszej części uzasadnienia. Nie do przyjęcia w ocenie Stowarzyszenia jest sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy całkowicie ignoruje wytyczne [...] Konserwatora Zabytków mające na celu ochronę historycznego układu urbanistycznego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wytyczne Konserwatora Zabytków nie zostały wydane w formie uzgodnienia, które wiąże w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji dokonał oceny tej opinii oraz dokonanej analizy obszaru. Samorządowe Kolegium odwoławcze podniosło także, że podstawą do ustalenia Sygn. akt IV SA/Wa 2238/07 warunków zabudowy jest analiza obszaru w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymagania wynikające z przepisów ustawy, decyzja uzyskała niezbędne uzgodnienia, a z analizy obszaru wynika możliwość realizacji inwestycji, o której mowa we wniosku organ administracji nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie O. podnosząc zarzut, iż organ pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy pominął opinię [...] Konserwatora Zabytków dotyczącą planowanej inwestycji, wyrażoną w piśmie z dnia [...] lutego 2007 roku, w którym Konserwator przywołał tekst wytycznych konserwatorskich, z których wynika, że na obszarze, na którym znajduje się teren inwestycji, należy ograniczyć wysokość zabudowy do IV kondygnacji, a ponadto zabrania się rozbudowy, przebudowy i nadbudowy obiektów. W związku z tym Konserwator stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z tymi wytycznymi. Skarżący podniósł ponadto, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że "przywołane wytyczne konserwatorskie nie stanowią prawa miejscowego i w związku z tym opinia [...] Konserwatora Zabytków nie może stanowić dowodu w sprawie", dlatego też nie ma podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podniósł także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało wskazaną wyżej decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że opinia Konserwatora nie stanowi wiążącego uzgodnienia, a organ pierwszej instancji dokonał oceny tej opinii oraz analizy obszaru. Również zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie miał w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym zdaniem Stowarzyszenia stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa., co stanowi podstawę do ich uchylenia. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W związku z tym nie do przyjęcia jest w ocenie skarżącego stwierdzenie organu pierwszej instancji, że pismo Konserwatora znajdujące się w aktach sprawy nie stanowi dowodu z tego tylko powodu, że przywołane w nim wytyczne nie są aktem prawa miejscowego. Takie rozumowanie jest sprzeczne również z art. 75 § 1 kpa, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co Sygn. akt IV SA/Wa 2238/07 może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Zdaniem Stowarzyszenia organ pierwszej instancji naruszył także art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ pierwszej instancji powinien był więc w ocenie skarżącego uwzględnić opinię Konserwatora przy wydaniu decyzji, albo przynajmniej podjąć z nią polemikę i wskazać, dlaczego ustosunkowuje się do niej negatywne i wyjaśnić z jakiego powodu działa w sposób oczywiście z nią sprzeczny. W związku z tym stwierdzić należy zdaniem Stowarzyszenia, że decyzja organu pierwszej instancji powinna była zostać przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona. Skarżący stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie brak mocy wiążącej zaleceń konserwatorskich powoduje tylko to, iż negatywna opinia Konserwatora nie pociąga za sobą w każdym przypadku konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Może jednak zostać przez organ uwzględniona w ramach swobodnej oceny dowodów i tak właśnie organ I instancji powinien był postąpić w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie podniosło również, że twierdzenie Kolegium zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż "organ pierwszej instancji dokonał oceny opinii [...] Konserwatora Zabytków oraz dokonanej analizy obszaru" przeczy faktom, ponieważ z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że organ ten w ogóle nie ustosunkował się do wydanej opinii Konserwatora w sposób merytoryczny. Skarżący podał także, że teren inwestycji znajduje się na szczególnie cennym, zabytkowym obszarze [...]. W związku z tym niedopuszczalne jest nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji kategorycznej i jednoznacznej opinii [...] Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej Sygn. akt IV SA/Wa 2238/07 decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 roku, Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy ul. [...] w W. nie jest objęty żadną z wymienionych wyżej form ochrony. Brak było jakichkolwiek podstaw do zasięgania opinii [...] konserwatora zabytków. Decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Uchwała na którą powołuje się [...] Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lutego 2007 roku, to uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...] W. Nie jest to uchwała, która mogłaby być źródłem praw lub obowiązków obywateli w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero w przyszłości w oparciu o uchwalone studium zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismo [...] konserwatora zabytków jest dokumentem urzędowym. Zgodnie z treścią art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. jest jedynie stwierdzeniem, że budynek przy ul. [...] w W. w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie objęty ochroną konserwatorską. Stwierdzenie [...] Konserwatora Zabytków, iż należy ograniczyć wysokość zabudowy do czterech kondygnacji nie ma umocowania prawnego. Znaczenie prawne mogłoby mieć dopiero wówczas, gdyby uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym budynek ten zostałby objęty ochroną Sygn. akt IV SA/Wa 2238/07 konserwatorską. Domaganie się przez skarżące Stowarzyszenie, by organy administracji przy wydawaniu decyzji wzięły pod uwagę pogląd [...] Konserwatora Zabytków zawarty w piśmie z dnia [...] lutego 2007 roku jest w istocie domaganiem się, by organy administracji przy wydawaniu decyzji kierowały się przesłankami pozaprawnymi. Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] W. winien odnieść się do dokumentu jakim jest pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 roku. Wprawdzie zasięganie opinii [...] Konserwatora Zabytków było w sprawie zbędne i nie miało umocowania prawnego, niemniej jednak skoro dokument taki znalazł się już w aktach sprawy organ pierwszej instancji winien się do niego odnieść. Brak odniesienia się jest uchybieniem, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponownie bowiem stwierdzić należy, iż pogląd [...] Konserwatora Zabytków zawarty w tym piśmie nie mógł być brany pod uwagę przez Prezydenta Miasta [...] W. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.