IV SA/Wa 2239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi "Stowarzyszenia O." z siedzibą w Warszawie dawniej "Stowarzyszenia O." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której rozpatrzono odwołanie "Stowarzyszenia O." z siedzibą w W.od decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) IV SA/Wa 2239/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...)08.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia (...).07.2007 r. ustalającą na wniosek "P." A. R. Pracownia A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku biurowego wraz ze zmianą jego funkcji na mieszkalną, obejmującej : nadbudowę dwóch kondygnacji, dobudowę rusztu balkonowo-kubaturowego oraz realizację garażu podziemnego przy ul. (...)w W. W decyzji ustalającej owe warunki zabudowy stwierdzono m. in., iż oficyna dawnej, nieodbudowanej kamienicy przy ul. (...)w W., przeznaczona do remontu i przebudowy znajduje się gminnej ewidencji zabytków. Usytuowana jest w strefie ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego (...) w przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z 2006 r., a (...) Konserwator Zabytków dopuszcza możliwość nadbudowy oficyny do gabarytów obiektów sąsiednich. Decyzję tę zakwestionowała zarówno wspólnota sąsiedniej nieruchomości, położonej przy ul. (...), a mianowicie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości (...), jak i uprzednio dopuszczone do udziału w tym postępowaniu postanowieniem z dnia (...)02.2007 r. - "Stowarzyszenie O.", które z dniem 31.10.2007 r. zmieniło nazwę na "Stowarzyszenie O.". Wspólnota oprotestowała nadbudowę budynku o dwie kondygnacje uznając, iż pociągnie za sobą konieczność likwidacji szeregu okien w należącym do niej budynku. Stowarzyszenie zarzuciło natomiast, że obiekt ten po nadbudowie stanie się zbyt wysoki, bowiem średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym jest niższa niż siedem kondygnacji. Zdaniem Stowarzyszenia nie uwzględniono w sposób właściwy opinii (...) Konserwatora Zabytków z dnia (...).03.2007 r. Organ nie podał także w uzasadnieniu decyzji średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując jedynie wartości graniczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozważając zarzuty Stowarzyszenia, w oparciu o zgromadzony materiał w sprawie ustaliło, że przebudowa ta spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odnośnie obaw wyrażonych przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości (...) stwierdziło, że zarzuty te będą rozpatrywane w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosło "Stowarzyszenie O.", noszące obecnie nazwę "Stowarzyszenie O." i podniosło argumenty tożsame z zawartymi we wniesionym odwołaniu. Zarzuciło, iż brak właściwych ustaleń organu odnośnie dopuszczonej wysokości nadbudowy oraz powierzchni zabudowy narusza art. 77 § 1 Kpa, a uzasadnienie decyzji z pominięciem tych ustaleń nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym, które do organu odwoławczego wpłynęło w dniu 21.11.2007 r. inwestor – R. Sp. z o. o. wniósł o nieuznanie Stowarzyszenia za stronę tego postępowania podnosząc, iż postępowanie odwoławcze prowadzone z jego wniosku winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie z § 2 art. 134 P.p.s.a. wynika, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ten właśnie przepis w ocenie Sądu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawidłowość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony winna podlegać kontroli Sądu Administracyjnego, co wielokrotnie, od dawna podkreślane jest w orzecznictwie (por. m. in. wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., III RN 58/98, OSNAPiUS 1999, nr 14, poz. 444, w którym stwierdzono w tezie 2, że: "Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 § 1 k.p.a.) przesądza co do zasady o tym, że przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności decyzji z prawem (art. 34 ustawy o NSA). Nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja (art. 33 ust. 1 ustawy o NSA)"). Na wstępie należy zauważyć, iż organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany był do dokonania oceny, czy podmioty wnoszące odwołanie są do tego legitymowane. Zasadą jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym jego stronom, a więc w myśl art. 28 Kpa podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: * wynika to z celów statutowych organizacji, * przemawia za tym interes społeczny, a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Jest to konsekwencja przyjęcia koncepcji, iż w postępowaniu administracyjnym mogą uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zatem uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi w istotny sposób wpływa na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, których interesy pozostają często w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie. Jeśli zatem odwołanie wniesione zostało przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na owo dopuszczenie, nawet jeśli strony owego dopuszczenia na tym etapie postępowania nie kwestionują. Rozstrzygnięcie wydane z odwołania podmiotu nie posiadającego przymiotu strony lub organizacji społecznej nie mogącej działać na prawach strony dotknięte jest bowiem wadą nieważności. Niejednokrotnie zdarza się, iż organizacja społeczna przystępująca do postępowania administracyjnego zamierza realizować cele pozostające w sprzeczności z interesem zarówno wnioskodawcy jak i innych stron tego postępowania, zwłaszcza jeśli jest to postępowanie inwestycyjne. Stąd dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu wymaga przeprowadzenia dogłębnej analizy zarówno jej celów działania za tym przemawiających jak i interesu społecznego. Ze statutu "Stowarzyszenia O." (§ 5), noszącego obecnie nazwę "Stowarzyszenie O." wynika, że celami jego, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są: * ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. oraz * podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W. Należy jednak zauważyć, iż statut Stowarzyszenia wyraźnie, w sposób wyczerpujący określa sposoby realizacji tych celów. W § 6 w szczególności odnośnie utrzymania istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych W. oraz ich popularyzacji przewiduje organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów i spotkań specjalistycznych, a co do zachowania historycznego charakteru i ładu przestrzennego zachowanych obszarów miasta W. oraz zamierzeń mających na to wpływ przewiduje składanie petycji, skarg i wniosków. Nie mogło ujść uwagi organu odwoławczego, iż użyty w statucie zwrot "składanie petycji, skarg i wniosków" zaczerpnięty jest z działu VIII Kpa, a zatem oznacza przewidzianą w art. 221 Kpa zagwarantowaną konstytucyjnie możliwość wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Nie oznacza to jednakże, iż Stowarzyszenie przewidziało i zakładało możliwość realizowania swych celów statutowych w postępowaniach administracyjnych, toczących się przed organami administracji publicznej, jak chociażby sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Statut Stowarzyszenia w tym zakresie nie może bowiem być interpretowany rozszerzająco. Konsekwencją tego sformułowania jest także brak zapisu w statucie możliwości popierania swego stanowiska przed sądami administracyjnymi, m. in. poprzez wniesienie stosownej skargi na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji. Znamiennym jest, iż organizacje społeczne zamierzające realizować swe cele statutowe na drodze postępowania przed organami administracji tak publicznej jak i samorządowej w statucie taką możliwość zapisują zaznaczając jednocześnie, że w sprawach tych zamierzają występować także w postępowaniach sądowo-administracyjnych. Na marginesie należy zauważyć, że aktualnie obowiązujący statut tego Stowarzyszenia występującego pod nową nazwą - "Stowarzyszenie O." w sposób identyczny formułuje zarówno cele Stowarzyszenia, jak i sposoby ich realizacji. Jeśli statut organizacji społecznej w sposób wyczerpujący formułuje działania mające służyć realizacji zawartych w nim celów tej organizacji, brak jest podstaw do rozszerzania katalogu tych działań, a wymienione cele winny być odczytywane łącznie z przewidzianymi w statucie środkami ich realizacji. Zapis taki w statucie nie był prawdopodobnie przypadkowy z uwagi na to, że osoby zasiadające we władzach tego Stowarzyszenia jednocześnie wchodzą w skład organów (zarządów, rad nadzorczych) podmiotów gospodarczych prowadzących działalność konkurencyjną względem inwestorów, które mogą występować o warunki zabudowy na terenie W. Udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, warszawa 1996 r., s. 226). Tu z kolei pojawia się zagadnienie owego interesu społecznego, któremu miałby służyć udział danego Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu administracyj nym. W ocenie Sądu nie można uznać, że interes społeczny przemawiał za udziałem tego Stowarzyszenia w prowadzonych postępowaniach inwestycyjnych. Z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż w skład zarządu Stowarzyszenia wchodzą m. in. A. M. P., B. P. P. oraz A. P. W toku postępowania prowadzonego przed Sądem Administracyjnym ustalono natomiast, iż osoby te prowadzą działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. B. P. P. jest członkiem Rady Nadzorczej Towarzystwa Budownictwa Społecznego "N." spółka z o. o. z siedzibą w P. (k. 49 akt sprawy). B. P. P. jest też wspólnikiem Spółki z o. o. I. z siedzibą w W., której przedmiotem działalności jest m. in. wykonywanie robót budowlanych związanych z wznoszeniem budynków oraz zarządzanie nieruchomościami mieszkaniowymi. Członek Komisji Rewizyjnej skarżącego Stowarzyszenia S. K. jest jednocześnie Prezesem zarządu Spółki z o. o. I. Z kolei Członek Zarządu Stowarzyszenia A. P. jest Prokurentem Spółki z o. o. I.(k. 50-53 akt sprawy). W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie więc działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych do rozpoznania odwołania wniesionego przez to Stowarzyszenie, a uprzednio do dopuszczenia go na prawach strony do prowadzonego postępowania inwestycyjnego. W tym zakresie więc rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadą nieważności. "Stowarzyszenie O." stało się uczestnikiem na prawach strony owego postępowania inwestycyjnego lecz jedynie w sensie procesowym, poprzez pozbawione podstaw prawnych dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Stąd wniesiona przez nie skarga nie mogła prowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego względu decyzja ta w pozostałej części, w jakiej rozpoznała odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości (...) pozostaje niezmieniona, wobec braku zaskarżenia jej do Sądu Administracyjnego przez tę Wspólnotę lub inną stronę tego postępowania. Zaznaczyć, przy tym należy, że bezsporne są uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej, której budynek sąsiaduje z realizowaną inwestycją do wniesienia odwołania m. in. od decyzji ustalających warunki zabudowy. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadały się zarówno sądy administracyjne, jak i przedstawiciele doktryny. Przykładowo w wyroku z dnia 09.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, LEX nr 43794 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 kpa. Nadmienić także należy, że skarżące Stowarzyszenie postanowieniem WSA z dnia 21.11.2007 r. uzyskało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, nie ustanowiło pełnomocnika posiadającego kwalifikowaną wiedzę prawną, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku zawartego w skardze o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku winno zostać raz jeszcze poddane ocenie odwołanie wniesione przez skarżące Stowarzyszenie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w tym wyroku.