IV SA/Wa 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg S. K. i Stowarzyszenia "B." z siedzibą w L na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargi - Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: * S. K. w dniu [...] stycznia 2009 r. (data nadania pocztowego), * Stowarzyszenie "B. " z siedzibą w L. reprezentowane przez Prezesa Stowarzyszenia – D. K. w dniu [...] grudnia 2008 r. (data nadania pocztowego) jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] umarzające postępowanie odwoławcze od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] dotyczącego uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) w km [...] do granicy województw [...] w km [...], wydane w następującym stanie faktycznym: W związku z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z dnia [...] lutego 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) w km [...] do granicy województw [...] w km [...], pismem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r, nr 25, poz. 150). Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) w km [...] do granicy województw [...] w km [...] w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych odnośnie klimatu akustycznego w fazie budowy oraz w fazie eksploatacji, a także odnośnie ochrony środowiska gruntowo-wodnego w fazie eksploatacji w sposób opisany w sentencji tego postanowienia. Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 W podstawie prawnej postanowienia powołał art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.] w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 3 i art. 10 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.). Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli m.in.: Stowarzyszenie "B." z siedzibą w L.- pismem z dnia [...] lipca 2008 r. (data wpływu do organu) oraz S. K. - pismem z [...] lipca 2008 r. (data wpływu do organu – [...] lipca 2008 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 2 oraz art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) w km [....] do granicy województw [...] w km [...], należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko opisanego w rozdziale 2 działu VI tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał następnie, że w dniu 15 listopada 2008 r., weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), która w zasadniczy sposób zmienia zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9 uchyla m.in. przywołany wyżej dział VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Podniósł, iż zgodnie z art. 153 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe z tym, że na postanowienia wydane przez m.in. organy państwowej inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zostało zakończone decyzją ostateczną, art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym organ wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. S. K. oraz Stowarzyszenie "B." z siedzibą w L. reprezentowane przez Prezesa Stowarzyszenia – D. K. wnieśli na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] grudnia 2008 r. zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, art. 15 k.p.a. poprzez odebranie Stronom prawa do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] czerwca 2008 r. nie przysługuje zażalenie. W motywach skarg skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparte na ww. podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego zażalenia przez organ wyższego stopnia stało Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), a w sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazali nadto, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 153 ustawy z 3 października 2008 r., przez co pozbawił strony prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniesionych legalnie zażaleń. Tym samym złamał jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Zaznaczyli również, iż organ II instancji nie rozpatrzył zażaleń w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. i świadomie przedłużał postępowanie zażaleniowe, czekając na wejście w życie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Okoliczności tej sprawy, zdaniem skarżących, nie dają podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości, tym samym nie uzasadniają podjętego rozstrzygnięcia. Przepis art. 153 ww. ustawy z 3 października 2008 r. może mieć jedynie zastosowanie do postanowień organów inspekcji sanitarnej wydawanych po dniu 15 listopada 2008 r., a więc po dniu wejścia w życie tej ustawy, jednakże pod warunkiem, że przepisy te nie są sprzeczne z art. 15 k.p.a. W konkluzji skarżący wskazali, iż Główny Inspektor Sanitarny winien zakończyć rozpoznawaną sprawę merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ II instancji winien dokonać powtórnej analizy sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień, które zostały szczegółowo opisane w dalszej części skarg, a które pominął organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skarg w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], w którym wskazano, że owe sądy stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Kierując się ww. przesłankami i badając zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2008 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skargi złożone w przedmiotowej sprawie są nieuzasadnione. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: u.o.u.i.o.ś.] Przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 - a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne, wymienione w przepisie, organy administracyjne. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś., na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez wymienione organy, w tym organy inspekcji sanitarnej, nie przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. odnosi się do "postępowań głównych", prowadzonych na podstawie wskazanej ustawy Prawo ochrony środowiska, w sprawie niniejszej zatem - do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) w km [...] do granicy województw [...] w km [...], wszczętego na podstawie art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 tej ustawy, będzie ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. nie odnosi się natomiast do postępowań prowadzonych przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w trybie uzgodnieniowym, na podstawie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W świetle jednak art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w tym organy inspekcji sanitarnej. Zdaniem Sądu dotyczy to zarówno spraw, w których postanowienie takie wydane zostało przez organ współdziałający po dacie wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. (na gruncie nowych przepisów), jak i przed tą datą, w sytuacji, gdzie - jak w kontrolowanej sprawie -zażalenia wniesione na gruncie uchylonych przepisów nie zostały rozpoznane przez organ odwoławczy przed datą wejścia w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. W przedmiotowej sprawie bowiem postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., uzgadniające przedmiotowe w sprawie przedsięwzięcie, wydano w dniu [...] czerwca 2008 r., natomiast zażalenia na nie Stowarzyszenie "B." oraz S. K. wnieśli odpowiednio w dniu [...] lipca 2008 r. i [...] lipca 2008 r., zatem przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. W ocenie Sądu, jak już powyżej wskazano, analiza treści art. 153 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający ustawodawca wyłączył obowiązywanie zasady, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Postępowanie to winno być zatem przeprowadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi regułami. W konsekwencji, ponieważ w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. Powołany przepis w jednoznaczny sposób wyłącza bowiem postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, reguła Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych (por. K. Gruszecki. Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. LEX/el. 2009 -komentarz do art. 153). W związku z powyższym należy przyjąć, że w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W konsekwencji prowadzone przez nie postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nie narusza prawa. Organ - jak wywiedziono powyżej - dokonał prawidłowej wykładni art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś., a wziąwszy pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Z tych względów nieuzasadnione są zarzuty skarg odnośnie naruszenia art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Również pozostała argumentacja skarg nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nie zasługuje na aprobatę pogląd, iż wydając zaskarżone postanowienie organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Po pierwsze wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Już wskazana norma art. 78 Konstytucji dopuszcza od niej wyjątki. Zastrzega jednocześnie, że muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (v. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPK 31/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 122). Ograniczenia zasady dwuinstancyjności mogą wprowadzać zarówno przepisy ustaw ustrojowych jak i materialnoprawnych, przy czym ograniczenia te muszą wynikać expressis verbis z przepisu ustawy (por. uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie przepis art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. wyraźnie wyłącza możliwość wnoszenia zażaleń od określonego rodzaju postanowień. Po drugie zaznaczyć należy, iż art. 153 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. nie zamyka Sygn. akt IV SA/Wa 224/09 drogi do podnoszenia przez skarżących merytorycznych zarzutów przeciwko stanowisku wyrażonemu w postanowieniu wydanym w niniejszej sprawie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. Argumentacja skarżących w zakresie, w jakim kwestionują uzgodnienie dokonane przez ten organ, może być - zdaniem Sądu - podnoszona przez nich w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. na skutek "świadomego przedłużania postępowania zażaleniowego", przy czym zauważyć należy, iż w sytuacji kwestionowania terminowości załatwiania sprawy w toku postępowania administracyjnego strona może stosować przewidziane w k.p.a. środki zwalczania bezczynności organu w celu ochrony przed jej negatywnymi skutkami (art. 37 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika jednak, by skarżący podejmowali jakiekolwiek interwencje we wskazanym zakresie. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Wydając postanowienie organ prawidłowo zastosował, korzystające z domniemania konstytucyjności, regulacje prawne o randze ustawowej i brak jest podstaw do uznania, ze w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.