IV SA/Wa 2242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zwracające M.K. podanie o przyznanie odszkodowania z powodu szkodliwego oddziaływania stacji bazowej (masztu) telefonii komórkowej sieci O. S.A. o aktualnej nazwie [...] zlokalizowanej w J. (działka o nr ew. [...]). Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie. W piśmie z dnia 16 maja 2016 r. M.S. zwróciła się Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. o wypłacenie odszkodowania z uwagi na szkodliwy wpływ na zdrowie promieniowania elektromagnetycznego z masztu telefonii komórkowej o aktualnej nazwie [...] wybudowanego na działce nr ew. [...], w lokalizacji mniejszej niż 200 m od jej domu, gdzie mieszka z synami. Wnioskująca wskazała na szereg chorób występujących u niej i u członków jej rodziny, wskazując zależność terminów ich wystąpienia w powiązaniu z terminem uruchomienia stacji bazowej. Do pisma skarżąca dołączyła zaświadczenia lekarskie oraz korespondencję z [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Żądane odszkodowanie miałoby być przeznaczone na leczenie, jak również jako zadośćuczynienie oraz na przebudowę domu i ogrodzenia. Jednocześnie skarżąca wniosła o podjęcie kroków zapobiegających podwyższaniu emisji pól elektromagnetycznych, a wręcz o ich redukcję. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał powyższy wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W., jako organowi właściwemu w sprawie. Przekazanie wniosku uzasadniono przepisem art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.), w świetle którego regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Teren, na którym położony jest maszt telefonii komórkowej jest terenem zamkniętym, ustalonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr 45 w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Min. Infrastr. Nr 14, poz. 51 z późn. zm.), wpisany w załączniku do decyzji pod poz. 2151. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwrócił M.K. przedmiotowy wniosek, gdyż po jego przeanalizowaniu organ uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie przyznania odszkodowania. Kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska określone w art. 131 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.) nie przewidują wykonywania tego rodzaju zadań. Organ stwierdził, że wniosek dotyczy sprawy cywilnej, a w sprawie takiej właściwym jest sąd powszechny. Na powyższe postanowienie M.S. wniosła zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie art. 66 § 3 kpa, zwracając wniosek, który dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze postępowania cywilnego i właściwy do jej załatwienia jest sąd powszechny. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest ocena, czy wniesione w dniu 16 maja 2016 r. podanie skarżącej o odszkodowanie i zadośćuczynienie za szkodliwy wpływ na zdrowie promieniowania elektromagnetycznego z masztu telefonii komórkowej, dotyczy sprawy rozstrzyganej przez organy administracji na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. W myśl art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zgodnie z art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. W przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika bowiem z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. Powołane przepisy nakładają na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W konsekwencji od momentu przekazania podania organowi właściwemu organ, który w trybie art. 65 § 1 kpa podanie przekazał nie może już dokonywać dalszych, związanych ze sprawą ustaleń i ocen ani też wydawać w sprawie jakichkolwiek rozstrzygnięć, w tym nie może oceniać przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania. Nie może też umarzać prowadzonego przez siebie postępowania albowiem w istocie nie prowadził on jeszcze postępowania w sprawie, lecz jedynie czynności wstępne, wyjaśniające kwestię właściwości organów. Zarówno przepis art. 65 § 1 kpa, jak i art. 66 § 3 kpa regulują bowiem wyłącznie ustanie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania – świadczy o tym zarówno treść tych przepisów, jak i umiejscowienie ich w Kodeksie postępowania administracyjnego – nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdzi brak swojej właściwości (por. J. Borkowski (w:) A. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 370). Powyższa regulacja prawna nakłada więc na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania najpierw z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a potem z punktu widzenia jego własnej kompetencji, a w przypadku jej braku obowiązek przekazania sprawy temu organowi, który odbiorca podania uznał za kompetentny. Warto dodać, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru sprawy administracyjnej. Rację więc mają organy administracji orzekające w sprawie, że sprawy dotyczące zapłaty odszkodowania czy zadośćuczynienia mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnych. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej normują kompleksowo przepisy art. 417, art. 4171 i art. 4172 Kodeksu cywilnego. Ocena sprawy wskazuje, że skarżąca domaga się w istocie roszczenia cywilnoprawnego, które może być realizowane jedynie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa z podania skarżącej jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego i podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 kpc, to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Powyższe wskazuje zatem, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka z art. 66 § 3 kpa do zwrotu podania, albowiem dotyczy ono sprawy cywilnoprawnej, nie zaś sprawy administracyjnej. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie i zastosowania art. 66 § 3 kpa. Zaznaczyć przy tym wymaga, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił przyczynę zwrotu pisma oraz wskazał sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.