IV SA/Wa 225/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego M. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części nieruchomości nr ew. [...] położonej w L. gm. P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazując, że Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował wnioskodawcę ustalenia warunków zabudowy M. C. o negatywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dot. zlokalizowania inwestycji na działce nr [...] i jednocześnie przesłał wnioskodawcy projekt decyzji o warunkach zabudowy ze wskazaniem przesunięcia planowanej inwestycji w głąb działki. Wnioskodawca nie wyraził jednak zgody na zaproponowany wariant przesunięcia planowanej inwestycji. Starosta Powiatowy w P. oraz Marszałek Województwa [...] postanowili umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym uzgodnień z uwagi, że do uzgodnienia został przedstawiony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. postanowienie znak: [...], o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...] położonej przy planowanej obwodnicy miasta P. (w ciągu drogi krajowej nr [...]) w miejscowości L. Skutkiem tego Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonywane są z właściwym zarządem drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą dróg krajowych, którą jest droga Nr [...] biegnąca ul. D. przez P., jest Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnienia te są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej (w drodze postanowienia), organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu. Na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. strony postępowania nie wniosły skargi do sądu administracyjnego. Uzgodnienie aktu (decyzji o warunkach zabudowy) polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję o warunkach zabudowy bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 6 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. złożył M. C. zarzucając naruszenie: - art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie wymagane było uprzednie uzyskanie uzgodnień z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, - art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepełne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 107 §5 kpa poprzez nieodniesienie się w decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że działka objęta wnioskiem nie przylega do drogi nr [...]. Tymczasem w z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że fakt sąsiadowania z drogą krajową, zarządzaną przez Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad legł u podstaw utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/07 stwierdził, że jeżeli planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej, to brak obowiązku dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi. W przedmiotowej sprawie działka co prawda ma dostęp do drogi publicznej (gminnej), zarządcą jej nie jest jednak organ, z którym dokonano uzgodnień. Okoliczność ta była możliwa do ustalenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie i powinna być brana pod uwagę zarówno w trakcie rozstrzygania w pierwszej jak i drugiej instancji. Skoro GDDKiA od początku postępowania nie stanowiła organu uprawnionego do dokonania uzgodnień, to niewłaściwe byłoby zaskarżenie treści uzgodnień poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 106 §5 kpa. Nawet gdyby istniała podstawa prawna do dokonania uzgodnień z GDDKiA, to ich zakres powinien być ograniczony rolą jaką spełniać ma ten organ w postępowaniu. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej. Od zarządcy drogi zależy zatem, czy i na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi krajowej wyszedł poza wskazane uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując m.in., iż działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej co działka, której dotyczy inwestycja drogi publicznej. Dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, lub pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - krajowej nr [...] poprzez drogę gruntową wewnętrzną, dlatego organem właściwym do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie komunikacji jest GDDKiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza wskazane poniżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskowana przez skarżącego nieruchomość do ustalenia warunków zabudowy nie graniczy z pasem drogowym istniejącej drogi krajowej nr [...]. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla skarżącego wskazano natomiast, iż dostęp do drogi publicznej ustala się jako dojazd do działki poprzez projektowany zjazd na działkę z drogi gruntowej. W zaskarżonej decyzji organ orzekający nie wyjaśnił zatem – z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa - dlaczego nieruchomość skarżącego uznał za przylegającą do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w sytuacji, gdy z projektu decyzji nie wynika, aby dostęp do drogi publicznej miał być zapewniony poprzez dojazd do drogi krajowej nr [...]. Na rozprawie skarżący wskazał przy tym, iż jego nieruchomość przylega do drogi wewnętrznej, którą może się poruszać w przeciwną stronę wobec drogi krajowej nr [...], do drogi gminnej i dalej do drogi powiatowej. Ponadto, z akt nie wynika jednoznacznie, czy przedmiotem uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad były dwa projekty decyzji, o ustaleniu warunków zabudowy oraz o odmowie ich ustalenia, czy też tylko projekt decyzji o odmowie ustalenia tych warunków. Jest to istotne z tego względu, iż uzgodnienie któregokolwiek ze wskazanych projektów decyzji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jest wiążące tylko wtedy, gdy nieruchomość objęta tym projektem spełnia ustawowy warunek z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przylegania do drogi krajowej nr [...] poprzez graniczenie z pasem drogowym tej drogi, albo poprzez projektowanie zapewnienia nieruchomości dojazdu do tej właśnie drogi krajowej. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia tej kwestii – jakkolwiek nie wystarczającą - ale dopiero w odpowiedzi na skargę, której w żaden sposób nie można uznać za uzupełnienie zaskarżonej decyzji, ponieważ to w decyzji – zgodnie z art. 107 §1 i §3 kpa - organ orzekający jest zobowiązany wykazać motywy swojego rozstrzygnięcia, a w szczególności dokonać oceny prawnej ustalonych okoliczności faktycznych - zwłaszcza w przypadku odmowy uwzględnienia żądań strony. Niewyjaśnienie tych okoliczności w zaskarżonej decyzji stanowi zatem naruszenie także art. 107 §1 i §3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich wyjaśnienie ma bezpośredni wpływ na okoliczność, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność prawna z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpienia do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający wyjaśni – dając temu wyraz w decyzji - czy nieruchomość skarżącego spełnia warunki z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby z tego powodu stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrażone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. można było uznać za wiążące w sprawie. Dla ustalenia tej okoliczności organ odwoławczy wyjaśni również, czy przedmiotem postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2010 r. jest projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (jak w przypadku postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r.), ponieważ w tym projekcie nie ustalono sposobu dostępu nieruchomości skarżącego do drogi krajowej nr [...]. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, iż przedmiotem wymaganych prawem uzgodnień wszystkich organów powinien być ten sam projekt decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.