IV SA/Wa 2252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2015 roku nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Z. O -uprawnionego geodety od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...], orzekającej o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł za uwierzytelnienie dokumentów wykonanych w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...], wymienionych we wniosku o uwierzytelnienie dokumentów z dnia 3 lutego 2015 r. ,postanowił utrzymać w mocy ww. decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] grudnia 2014 r. Z. O. złożył do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Biurze Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...]. Wraz z zawiadomieniem i operatem technicznym złożył 4 egzemplarze mapy z projektem podziału nieruchomości objętej KW [...], przeznaczone dla zleceniodawcy pracy geodezyjnej, celem opatrzenia ich odpowiednimi klauzulami, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat techniczny został przyjęty w dniu [...] stycznia 2015 r. do zasobu i zaewidencjonowany pod numerem identyfikacyjnym [...]. Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. organ prowadzący zasób poinformował skarżącego, że dołączone do zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonej pracy geodezyjnej mapy z projektem podziału nieruchomości KW [...] zostaną uwierzytelnione po złożeniu wniosku o uwierzytelnienie, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r., w sprawie sposobu i trybu uwierzytelnienia przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. W dniu 3 lutego 2015 r. Z. O. złożył wniosek o uwierzytelnienie 4 egzemplarzy mapy z projektem podziału nieruchomości opracowanych w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...]. Uwierzytelnienie przedmiotowych map nastąpiło w dniu 3 lutego 2015 r. Czynność tę poprzedziło naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów w wysokości [...] zł, wystawienie Dokumentu Obliczenia Opłaty nr [...] oraz pobranie naliczonej opłaty. W dniu 9 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o zwrot pobranej opłaty za uwierzytelnienie 4 egzemplarzy mapy z projektem podziału nieruchomości KW [...] lub o wydanie decyzji o ustaleniu opłaty. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł za uwierzytelnienie dokumentów wykonanych w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] wymienionych we wniosku o uwierzytelnienie dokumentów z dnia 3 lutego 2015 r. Od powyższej decyzji Z. O. pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. wniósł odwołanie, zarzucając Prezydentowi Miasta [...], że opłata pobrana za uwierzytelnienie została dokonana bez podstawy prawnej. Nadto podniósł, że wniosek o uwierzytelnienie został przez niego złożony tylko z uwagi na pilną potrzebę przekazania zamawiającemu przedmiotowych map przeznaczonych do dalszej procedury administracyjnej podziału nieruchomości. Rozpoznając ww. odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] maja 2015 roku nr [...] i wskazał, iż z analizy przepisu art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że opatrzenie odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych dokonywane w związku z przekazaniem przez wykonawcę dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest uwierzytelnianiem dokumentów w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które następuje na wniosek i podlega opłacie. Ponadto osoba zainteresowana (wykonawca, klient wykonawcy) decyduje czy korzystać z takiej formy urzędowego poświadczenia dokumentu z rejestrami publicznymi, a jeśli tak - to w jakim zakresie co do liczby uwierzytelnianych dokumentów lub ich kopii. Ze skargą na powyższą decyzję wystąpił do tut. Sądu Z. O. i wniósł o jej uchylenie w całości, nakazanie zwrotu bezpodstawnie pobranej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów, nakazanie zwrotu pobranej opłaty skarbowej za wydanie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] grudnia 2014 roku złożył do ODGiK zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonej pracy stosownie do dyspozycji art. 12a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do którego dołączył operat techniczny zawierający zbiory danych oraz papierową dokumentację techniczną. Do operatu dołączył także materiały przeznaczone dla zamawiającego prace (mapy i wykazy), będące wynikiem zgłoszonych prac. Powyższe opracowanie zostało przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] stycznia 2015 roku pod numerem [...]. Prezydent Miasta [...] natomiast nie opatrzył złożonych dokumentów dla zamawiającego klauzulami urzędowymi. Skarżący został powiadomiony przez organ o konieczności złożenia wniosku o uwierzytelnienie map załączonych do operatu technicznego, uprzednio przyjętego do zasobu. Pomimo, iż uznał powyższe wezwanie za bezprawne, mając na uwadze pilny interes zamawiającego prace, skarżący złożył wskazany w piśmie wniosek w dniu 3 lutego 2015 roku. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, iż wejście w spór administracyjny w przedmiocie złożenia ww. wniosku o uwierzytelnienie, skutkowałoby wielomiesięcznym opóźnieniem w przekazaniu dla zamawiającego wyników wykonanej już pracy, a skutkiem tego szkody materialne po jego stronie i klienta. Ostatecznie przedmiotowa opłata za uwierzytelnienie została przez skarżącego uiszczona a mapy zostały opatrzone klauzulami urzędowymi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] nie naruszają prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym procedurę przyjęcia prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu regulują przepisy rozdziału 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. l2a wykonawca pracy zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o zakończeniu tych prac przekazując stosowne dokumenty. Pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę przyjęcia ww. danych do zasobu, co właściwy organ zgodnie z art. 12b ust. 5 potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Opatrzenie tych dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi jest uwierzytelnieniem tych dokumentów. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 roku "w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych", uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych następuje poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawione do uwierzytelniania (§ 2 ust 2 ww. rozporządzenia). Przepisem art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa wart. 4 ust. 1a oraz ust. 1b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, nakłada na organ, z chwilą otrzymania wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, obowiązek wystawienia Dokumentu Obliczenia Opłaty, a następnie przed wykonaniem czynności uwierzytelnienia zobowiązuje do sprawdzenia czy opłata została uiszczona. Tym samym należy uznać, że organ zobligowany jest do poboru opłaty, a istniejące przepisy nie pozostawiają mu tutaj swobody wyboru. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy "zmiana ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne" z dnia 15 maja 2015 roku, propozycja przyjęcia nowego brzmienia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest związana z potrzebą wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych wynikających z zastosowania w przepisach niespójnych ze sobą pojęć. Art. 12 d ust.2 ustanawia dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej upoważnienie do określania w drodze rozporządzenia "sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych bądź kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.". Wydane na podstawie powyższego upoważnienia rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 roku w powyższym zakresie (Dz.U. z 2014r. poz. 914) w § 2 ust. 1 i 2 określa, że uwierzytelnienie następuje poprzez opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust.8 cyt. ustawy, na wniosek złożony do właściwego organu. Tożsame pojęcie "uwierzytelniania" zostało zastosowane też w przepisie art. 40b ust.1 pkt 3 ustawy oraz w przepisach zawartych w załączniku do ustawy - Tabeli nr 16. Uwierzytelnianie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2 ww. ustawy. Rozwiązania przyjęte w powyższej ustawie zabezpieczają przed pojawiającymi się próbami nowej interpretacji przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które mogłyby doprowadzić do uszczuplenia wpływów powiatów z tytułu wydawanych uwierzytelnionych dokumentów. Dlatego też, zdaniem Sądu, skarżący nie ma racji twierdząc, iż powołane przepisy nie zobowiązują do uiszczenia opłaty za opatrzenie stosowną klauzulą, dokumentów czyli inaczej za ich uwierzytelnienie, polegające na potwierdzeniu ich zgodności z dokumentacją przekazaną przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Taki obowiązek bowiem wynika wprost z przedstawionej regulacji prawnej, gdzie również co istotne, sam ustawodawca wskazuje na tożsame znaczenie wyrażeń "nadanie klauzuli" z "uwierzytelnianiem dokumentów". A zatem, w myśl przepisu art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uwierzytelnianie dokumentów w rozumieniu powyższej ustawy, następuje na wniosek i podlega opłacie. W związku z powyższym wobec faktu, iż Sąd nie stwierdził naruszenia prawa oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.