IV SA/Wa 2256/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r. nr (...); IV SA/Wa 2256/07 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2007 r. Nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ciechanowskiego z dnia (...) października 1980 r. nr (...) zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta M.i wsi N. gmina S. w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta M. przy ulicy (...) w działce oznaczonej nr (...) będącej własnością B.H. K. oraz działce nr (...) należącej do M. i A. małżonków I. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w wyniku scalenia dokonanego decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia (...) października 1980 r. wydzielono B. K., zwanej dalej "skarżącą", z gruntów dotychczas posiadanych zawierających działkę siedliskową m.in. działkę zabudowaną nr (...) o powierzchni (...) ha (będącą przed scaleniem częścią działki oznaczonej w starym stanie posiadania nr (...)), a J. i J. małż. K. otrzymali m.in. działkę zabudowaną nr (....) o powierzchni (...) ha (oznaczoną w starym stanie posiadania nr (...)). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej działek nr (...) i (...), podnosząc, iż ustalona między tymi działkami granica przebiega po gruncie, który w dacie dokonywania scalenia był zabudowany. W ocenie skarżącej scalenie obu działek rażąco narusza zatem art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz.13) stanowiący, iż grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Skarżąca podniosła, iż wspomnianej zgody nie udzielała. Decyzją z dnia (...) października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, uznając iż scalenie było zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem. Rozpatrzywszy wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał własną decyzję w mocy. Organ wskazał, iż granicę scaleniową poprowadzono pomiędzy sąsiadującymi zabudowaniami, niemniej powyższe nie wymagało zgody, o której mowa w art.1 ust.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA zgoda taka byłaby potrzebna wtedy tylko, gdyby istniała konieczność przeniesienia budynków na grunty zamienne bądź ich rozbiórki lub pozostawienia dla innego uczestnika scalenia. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż granica scaleniowa nie przebiegała przez jakiekolwiek budynki istniejące na gruncie w dacie wydania decyzji z dnia (...) października 1980 r. Po scaleniu skarżąca wybudowała budynek inwentarsko – składowy na podstawie pozwolenia na budowę zawierającego załącznik w postaci mapy błędnie uwzględniającej stan przedscaleniowy (błąd ten był uchybieniem organu budowlanego). W konsekwencji odbudowa spalonego budynku w roku 1992 dokonana została niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia (...) października 1992 r., co doprowadziło do naruszenia granicy poscaleniowej. Kwestie powyższe nie są jednak skutkiem scalenia a zdarzeń późniejszych. Nie mogą zatem wpływać na ważność decyzji scaleniowej. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca podtrzymała stanowisko, iż w dacie scalenia grunt, po którym przeprowadzono granicę był zabudowany, czego nie wyjaśniła komisja powołana przez organ. Skarżąca podniosła, iż organ bezpodstawnie kwestionuje korzystne dla niej stanowisko Wojewody Ciechanowskiego zajęte w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 11 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi wydanych w sprawie z uwagi na niedostateczne jej wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym, postulując konieczność przeprowadzenia dowodów z dokumentów i zeznań świadków. W piśmie z dnia 19 lutego 2008 r. pełnomocnik uczestników postępowania M. i A. I. podniósł, iż z takich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak decyzja Naczelnika Urzędu Miejskiego w M. z dnia (...) czerwca 1982 r. oraz decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia (...) października 1992 r. (pozwolenia na budowę) wynika, iż budynki gospodarskie wybudowane zostały już po wydaniu decyzji z dnia (...) października 1980 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podkreślić należy, iż zaskarżona obecnie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia po raz trzeci wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Po raz pierwszy wniosek ten rozpatrzono decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia (...) sierpnia 1999 r. nr (...) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją tego samego organu z dnia (...) października 1999 r. nr (...) (wniosek załatwiono odmownie). Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt II SA 2166/99. Ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej rozpatrzony został decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2003 r. nr (...) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją tego samego organu z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) (wniosek również załatwiono odmownie). Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt 6 II SA 2898/03 decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2003 r. została uchylona. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż "organ prawidłowo przeanalizował zgromadzone w sprawie dokumenty, a zwłaszcza dokumenty sporządzane przed scaleniem, w tym załączony do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977 r. plan zagospodarowania istniejącego siedliska oraz dokumenty z roku 1982 dotyczące odbudowy budynku gospodarczego. Organ prawidłowo ustalił brak w planie zagospodarowania istniejącego siedliska zarysu silosu, przez który, zdaniem skarżącej, przebiegała granica poscaleniowa a wręcz z przedstawionego planu zagospodarowania istniejącego siedliska z 1977 r. wynika, że silos przewidziany był w innej części działki. W świetle takich ustaleń możliwe jest twierdzenie, że obiekty zostały posadowione dopiero po dacie wydania decyzji scaleniowej, tj. po 1980 r. Przy takich ustaleniach nie jest możliwe wzruszenie decyzji Wojewody Ciechanowskiego z dnia (...) października 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta M. i wsi N. gmina S., bowiem granica poscaleniowa nie przebiegała przez posadowione w tamtym czasie obiekty. Niemniej jednak zdaniem Sądu organ nie wykorzystał wszystkich możliwości zniwelowania lub potwierdzenia twierdzeń skarżącej, a pozostawione wątpliwości nie pozwoliły Sądowi podzielić stanowiska jednej ze stron postępowania. W szczególności przeprowadzając w dniu (...) grudnia 2002 r. rozprawę administracyjną organ nie dokonał ustaleń, czy i kiedy oraz w jakich granicach został wybudowany obiekt oznaczony literą A ("budynki projektowane – A – inwentarsko – składowy") opisany w planie zagospodarowania istniejącego siedliska dołączonym do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977 r. Ponadto istotne jest ustalenie, czy obiekt ten posadowiony został na fundamentach i czy zostały one potem wykorzystane do posadowienia następnych budynków. Obiekt ten według twierdzeń strony skarżącej istniał w roku 1982 i dopiero wtedy został rozebrany. Brak takich ustaleń uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości postępowania organu w bardzo istotnej dla stron kwestii.". Powołując się na cytowane wyżej okoliczności Sąd orzekający poprzednio przyjął, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art.7, 77 i 107§3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok wiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zasadzie art.153 p.p.s.a., z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organ administracji, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wykonując wspomniane orzeczenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art.127§3 k.p.a. (pierwsza decyzja Ministra z dnia (...) maja 2003 r. nie została bowiem wyeliminowana przez Sąd), w ramach którego winno nastąpić wszechstronne wyjaśnienie kwestii wybudowania budynku inwentarsko – składowego uwidocznionego w planie zagospodarowania istniejącego siedliska dołączonym do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977 r. Obowiązek ten nie został jednakże wykonany. Obecnie oceniane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. i z dnia (...) października 2006 r. powtarzają de facto argumentację decyzji z dnia (...) maja i (...) lipca 2003 r., nie zawierając nawet wzmianki o uchyleniu decyzji z dnia (...) lipca 2003 r. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 września 2004 r. oraz pomijając kwestię poruszoną w tym wyroku. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ nie zastosował się w ogóle do art.153 p.p.s.a., wskutek czego ponownie, wbrew art.7 i 77§1 k.p.a., nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył we wszechstronny sposób zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Wadliwie również Minister Rolnictwa nie rozpatrzył, w następstwie zapadnięcia wyroku z dnia 24 września 2004 r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) maja 2003 r. (nie uchyloną przez Sąd), a ponownie dwukrotnie orzekł w sprawie. Z racji tego, iż wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią podstawę do uchylenia obu ocenianych obecnie decyzji. W konsekwencji uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykona zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 24 września 2004 r. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.