IV SA/Wa 2256/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej E. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość określona jako G., położona w G., gmina K., zapisana w dacie przejęcia w księdze wieczystej o oznaczeniu: G., tom [...], karta F. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.- dalej zwanego dekretem). E. W. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzja złożyła E. W. Rozpatrując złożony środek zaskarżenia Minister wskazał, że podstawę prawną do orzekania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku E. W. stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 - dalej zwane rozporządzeniem). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe normy obszarowe, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, bez wydawania decyzji administracyjnej. Była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego (art. 2 i art. 6 dekretu). Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym aby nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa zbędna była decyzja administracyjna. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych brak jest uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność skarbu Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Skarbu Państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Przepisy wykonawcze do tego dekretu - ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do powołanego przepisu organem pierwszej instancji był wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służyło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Minister podkreślił, że organ administracji stosując prawo obowiązany jest do ustalenia, jaka norma obowiązuje oraz ustalenia jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia. Ustalenie, jaka norma obowiązuje, jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Normą regulującą rodzaj spraw, na mocy której Wojewoda [...] wydawał decyzje przed dniem 1 marca 2010 r. był § 5 rozporządzenia. Powołane rozporządzenie statuuje również rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Datą wejścia w życie ww. rozporządzenia, zgodnie z § 46 był dzień jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 29 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Minister wskazał, że przy ocenie czy ww. rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. zostało derogowane, podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/10. W przedmiotowym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71)Tym samym zakończył się także okres, w którym prowadzona była reforma rolna. Ponadto trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.). Minister uznał, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. kierował się również tym, że skoro sam Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestie zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, i stanowiłoby o jej nieważności. W związku z powyższym, Wojewoda [...] słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie właściwy jest sąd powszechny. W zaistniałej sytuacji Minister utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. wniosła E. W., zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art.7, art. 15, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że Minister nie odniósł się do kwestii postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r. którym to postanowieniem Sąd przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie to będzie miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, a także sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawniema wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość określona jako G., położona w G., gmina K., zapisana w dacie przejęcia w księdze wieczystej o oznaczeniu: G., Tom [...], karta F., nie podlega pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji powołał się w pełnym zakresie na przywołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolne} może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa wart. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez Wojewodę [...] i utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji będą zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie, czy nieruchomość określona jako G., położona w G., gmina K., zapisana w dacie przejęcia w księdze wieczystej o oznaczeniu: G., tom [...], karta F. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz.13 ze zm.) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.