IV SA/Wa 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółki [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa", uchyliło decyzję Burmistrza L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: 1. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. Burmistrz L. zawiadomił Spółkę [...] (dalej zwanej "Spółką") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] położonej w L., gmina L., przy ul. [...], stanowiącej własność Wspólnoty Gruntowej dawnej wsi B. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz L. nakazał Spółce, zarządcy nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, na którym bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dokonano zmiany zagospodarowania niewymagającej pozwolenia na budowę - poprzez zmianę naturalnego ukształtowania ziemi. Na dokonanie czynności wyznaczono termin jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazano, że zmianę sposobu zagospodarowania terenu dokonano przez utworzenie toru motocrossowego pomimo braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. 3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej "upzp", gdyż Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym terenu, o którym mowa w decyzji, dlatego też, nie można nakazać Spółce przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto Odwołująca się zaprzeczyła, aby doszło do utworzenia toru motocrossowego na ww. działce. Zgłoszono także zarzut niewykonalności decyzji, ponieważ w decyzji nie wskazano sposobu, w jaki stan poprzedni ma zostać przywrócony. 4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie następującymi powodami: a) warunkiem nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest ustalenie, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu; jednakże organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, wobec czego naruszył art. 7 i art. 77 Kpa; w szczególności dlatego, że: - nie zawiadomiono strony o oględzinach w terenie skutkiem czego strona nie brała w nich udziału; z oględzin sporządzono notatkę służbową zamiast protokołu, - ustalenia stanu faktycznego dokonano na podstawie wydruku zdjęcia ze strony www.maps.com.pl, z którego to nie wynika, że dotyczy on działki, która została objęta decyzją, - nie wykorzystano wszystkich dostępnych środków dowodowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego wobec czego naruszono art. 75 § 1 Kpa; b) zwrócono uwagę na niepełne uzasadnienie decyzji, co wskazuje na naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa; c) naruszono art. 10 Kpa, gdyż nie zawiadomiono strony o podejmowanych w sprawie czynnościach (oględziny), a także nie umożliwiono wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji - w aktach sprawy brak jest pisma informującego strony o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, zawierającego pouczenie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i prawie zajęcia końcowego stanowiska w sprawie; zwrócono uwagę, że takie procedowanie Burmistrza oznaczało również naruszenie art. 81 Kpa; d) odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano: - w aktach administracyjnych brak jest umocowania dla Zastępcy Burmistrza do wydania zaskarżonej decyzji zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy je dołączyć do akt; - brak jest podstaw do umorzenia postępowania na obecnym etapie postępowania, które będzie możliwe dopiero po należytym wyjaśnieniu stanu faktycznego; - nie przeprowadzono dowodu z zeznania świadka, ponieważ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy było konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Na koniec wskazano, że na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 10, art. 77 i art. 81 Kpa, nakładających na organ obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie ich uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy Spółka, ani jej członkowie nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki ew. nr [...] położonej w L., - wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż brak jest przepisu pozwalającego wydać jej wobec zarządcy wspólnoty gruntowej położonej na przedmiotowej działce, - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do Spółki, która nie jest właścicielem ani użytkowaniem wieczystym przedmiotowej działki, - niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że właściciel działki nie jest ustalony, zaś Spółka jest tylko zarządcą działki, stąd nie można jej nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Skierowanie rozstrzygnięcia do Spółki oznacza, że wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Dodatkowo zauważono, że w decyzji organu pierwszej instancji nie określono, jakich konkretnych czynności ma dokonać zarządca aby sposób zagospodarowania terenu przywrócić, w sytuacji gdy na działce ew. nr [...] nie zmieniono naturalnego ukształtowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że Kolegium nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, tylko z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem jakie błędy popełniono. Zwrócono uwagę, że w sprawie nie wykazano, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, kwestia ta musi być wyjaśniona, aby można było podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto zaskarżoną decyzją nie nałożono żadnych obowiązków na Spółkę, która to na podstawie art. 28 Kpa ma przymiot strony niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie "T." w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi wyjaśniając, że na podstawie art. 28 Kpa stroną postępowania jest Spółka. Ponadto powinno się dokonać wykładni rozszerzającej pojęcia właściciel w rozumieniu art. 59 ust. 3 upzp, bowiem w sprawie istotną kwestią jest istnienie podmiotu, do którego mogłaby zostać skierowana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego (jurysdykcyjnego) są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Przez pojęcie sprawy administracyjnej rozumie się przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1022, Prawo CLXVIII, s. 334), w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34). Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 131/12, ogólnodostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w ustawowej definicji sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 Kpa) ustawodawca posłużył się pojęciem "sprawa indywidualna", charakteryzującym się podwójną konkretnością. Chodzi o konkretne określenie podmiotu będącego stroną w sprawie oraz o konkretne określenie sytuacji w jakiej dany podmiot się znajduje (por. K. Wąsowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 7). Podwójna konkretność oznacza zatem, że akt administracyjny (decyzja administracyjna) po pierwsze musi być skierowany do imiennie oznaczonego adresata, po wtóre że rozstrzyga o konkretnych prawach i obowiązkach tegoż adresata w zakreślonej przedmiotem rozstrzygnięcia konkretnej sprawie administracyjnej. Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy - rozpoznający ponownie sprawę na skutek odwołania Spółki - ustalił w pierwszej kolejności, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (działki ew. nr [...] położonej w L.). Zatem, że podstawę do merytorycznego zakończenia sprawy stanowi art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, z którego to wynika, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, burmistrz może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Przepis ten wyznacza granice sprawy administracyjnej, w ramach której organ administracji ma orzec o konkretnych obowiązkach, precyzując przy tym ściśle, kto może być adresatem decyzji administracyjnej (właściciel lub użytkownik wieczysty). Wobec tego, prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oznaczonego terenu (działki ew. nr [...]), a następnie jego zakończenie stosownym rozstrzygnięciem musiało się toczyć z udziałem podmiotu, na który możliwe było nałożenie obowiązku (który mógł być adresatem merytorycznej decyzji) - tutaj przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji obowiązek nałożył na Spółkę, która to w odwołaniu podniosła, że nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym terenu, zatem nie można do niej skierować decyzji wydanej w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Z kolei organ odwoławczy podniesioną okoliczność przemilczał, natomiast skupił się na wykazaniu innych uchybień procesowych postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Kolegium pominęło zatem niezwykle istotną kwestię, a mianowicie rozważenie czy Spółka może być podmiotem, do którego można skierować decyzję wydaną w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Oczywistym jest, że rolą organu administracji jest zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie na jego podstawie ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 Kpa). Niemniej w sytuacji kwestionowania przez Spółkę w odwołaniu możliwości nałożenia na nią obowiązku, jako na podmiot nielegitymujący się prawem wskazanym w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, stwierdzić należy na nieprawidłowość rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, opierającego się jedynie na treści wynikającej z jego uzasadnienia. Stwierdzić należy, że Kolegium rozpoznając sprawę powinno w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę najdalej idący zarzut odwołania, tj. skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, LEX nr 467518). Dlatego też winno dojść do ustalenia, czy Spółka jest podmiotem, do którego można skierować decyzję wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Dopiero ustalenie tej kwestii dałoby podstawy do dalszych rozważań, w tym prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie i doprowadzenia do usunięcia zauważonych uchybień. Ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną wiązałoby się z koniecznością uchylenia tejże decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa). Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy musiałby wydać decyzję kasacyjną (przeprowadzić tzw. kasację właściwą), gdyż w toku postępowania administracyjnego nie jest możliwe mieszanie trybów postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnego. Dopiero po ustaleniu, że na Spółkę można nałożyć obowiązek z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, uzasadnionym byłoby rozważenie wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, w sytuacji wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Natomiast na obecnym etapie postępowania takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne i to również z poniższego powodu. Mianowicie ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wytyczne zawarte w zaskarżonej decyzji (oczywiście przed zbadaniem czy Skarżąca jest stroną postępowania), w sytuacji gdyby następnie uznano, że Spółka nie jest podmiotem, na który można nałożyć obowiązek z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, prowadziłoby do naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 8 i art. 12 § 1 Kpa - wnikliwego i szybkiego zakończenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej. Oznaczałoby zatem, że przeprowadzone czynności były zbędne w sytuacji, gdy i tak zachodziłaby konieczność umorzenia postępowania. Odnośnie podniesionego przez uczestnika postępowania sądowego - Stowarzyszenia - argumentu, że Spółka jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa stwierdzić należy, iż okoliczności tej nikt nie kwestionuje, rozważenia natomiast wymagało, czy skierowanie decyzji do zarządcy terenu jest możliwe w świetle brzmienia art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, czego w toku postępowania odwoławczego nie wykonano. Na koniec zauważyć należy, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji - z uwagi na fakt skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną gdyż takie orzeczenie skutkowałoby pozbawieniem strony kontroli rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych, co gwarantuje art. 15 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a w szczególności rozpozna podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku zapadało na podstawie art. 152 ppsa. Natomiast orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie treść art. 200 ppsa, z którego wynika, iż w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego na które składają się: wpis sądowy od skargi - 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego Skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).