IV SA/Wa 2260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz S., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), pismem z dnia 26 lutego 2008 roku, uzupełnionym pismem z dnia 28 czerwca 2010 roku zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 47,4947 ha gruntów rolnych w tym 9,1431 ha klas II oraz 38,3516 ha klas III, położonych na terenie wsi D., gmina S., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cele zabudowy usługowej i produkcyjnej. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast [...] Izba Rolnicza [...] negatywnie zaopiniowała przedmiotową zmianę z uwagi na fakt, iż w gminie S. maleje obszar użytków rolnych, a wnioskowane grunty stanowią zwarty kompleks o wysokiej przydatności do produkcji rolniczej. Decyzją z dnia [...] września 2010r. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych", w wyniku rozpoznania wniosku odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 47,4947 ha gruntów rolnych w tym 9,1431 ha klas II oraz 38,3516 ha klas III, położonych na terenie wsi D. gmina S., Burmistrz S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010r. [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010r. odmawiającą wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych terenów. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, że wnioskowane grunty rolne klasy II - III o powierzchni 47,4947 ha, stanowią jeden duży, zwarty obszar gruntów rolnych o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym. Ze względu na fakt, iż usytuowane są one w otwartej przestrzeni rolniczej, planowane przeznaczenie tych gruntów na cele zabudowy usługowej i produkcyjnej nie znajduje uzasadnienia. Spowodowałoby to wkroczenie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej i znaczne straty w rolnictwie, co byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Minister podkreślił, że przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzięto pod uwagę obowiązku ustawowego, wynikającego z przepisu, art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, iż na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności. Z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, iż grunty rolne klas I - III położone w miejscowości D. stanowią 52,94% w stosunku do ogólnej powierzchni gruntów rolnych na terenie gminy. Tak więc grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na ich przeznaczenie na cele nierolnicze stanowią ok. 47% powierzchni gruntów rolnych w tej miejscowości i to właśnie te grunty powinny zostać w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze. Duży areał gruntów rolnych klas IV - VI na terenie gminy, nie uzasadnia wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wyższych klas objętych wnioskiem. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę wnioskującą, organ naczelny stwierdził, iż zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i Strategia Rozwoju Gminy S. na lata 2005-2013 nie są aktami prawa miejscowego, a zgodność projektu planu miejscowego ze studium podlega ocenie wojewody w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, a nie w zakresie zasadności zmiany przeznaczenia gruntów. Ponadto odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że położenie wnioskowanych gruntów wzdłuż ciągów komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu samochodowego, wpływa na nie w sposób niekorzystny, przede wszystkim poprzez zanieczyszczanie gleb, które są mało przydatne do produkcji żywności, organ podniósł, że pomimo iż zwiększona emisja spalin samochodowych powoduje większe zagrożenie dla środowiska naturalnego, jednakże nie wyklucza to zupełnie prowadzenia upraw. W takim przypadku, ważne jest uwzględnienie zasad doboru upraw, czyli w pasie przyległym do drogi nie powinny być prowadzone uprawy, których tkanka wegetatywna jest przeznaczona do bezpośredniego spożycia, a zatem w pobliżu szlaków komunikacyjnych może być prowadzona produkcja rolnicza, jednakże musi ona być stosownie dobrana. Ponadto organ naczelny podał, iż akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Z tego wynika, iż przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względów utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. W związku z powyższym, argument Burmistrza o negatywnym wpływie komunikacji na grunty rolne położone w bezpośrednim sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych, w tym przypadku nie może być uwzględniony. Natomiast argumenty z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych, a organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem a także ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. W zakończeniu uzasadnienia organ naczelny wskazał, że brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie 47,4947 ha gruntów rolnych w tym 9,1431 ha klas II oraz 38,3516 ha klas III, położonych na terenie wsi D. gmina S. na cele nierolnicze, bowiem tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja, zdaniem Ministra, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina S. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że w toku postępowania sprawa nie została wyjaśniona w należytym stopniu zaś organ nie ustosunkował się do wszystkich argumentów wnioskodawcy i w związku z tym decyzja nosi cechy dowolności. Wskazano ponadto, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w dostatecznym stopniu przyczyn odmowy. W skardze podniesiono również, że organ naczelny dokonał błędnej interpretacji art. 6 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że przepisy te, w okolicznościach niniejszej sprawy, sprzeciwiają się przeznaczeniu na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola decyzji dokonywana jest pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek burmistrza i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) marszałka województwa. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów k. p. a., jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010r. podlegają uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k. p. a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności z zakresu prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele lub użytkownicy wieczyści. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Brak takiej zgody ogranicza dysponowanie własnością, utrudniając obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwiając ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku Burmistrza S. są także wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28 k. p. a., art. 10 § 1 k. p. a. i art. 61 § 4 k. p. a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k. p. a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do pozytywnej opinii wyrażonej w sprawie przez Marszałka Województwa [...] datowanej na [...] kwietnia 2008 r. Odnośnie tej opinii organ naczelny podał jedynie, że jej nie podzielił. Ponadto orzekający w sprawie organ w sposób dowolny przyjął, że skoro grunty rolne klas I-III położone w miejscowości D. stanowią 52,94% w stosunku do ogólnej powierzchni gruntów rolnych na terenie gminy to grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, stanowią ok. 47% powierzchni gruntów rolnych w tej miejscowości i to właśnie te grunty powinny zostać przeznaczane na cele nierolnicze. Organ naczelny nie dokonał przy tym charakterystyki terenów nie objętych wnioskiem, a położonych na terenie gminy i nie przedstawił cech tych terenów przemawiających za możliwością ich zainwestowania. Grunty objęte wnioskiem są to użytki rolne klasy II i III, zgodnie zaś z brzemieniem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powyższy przepis nie wyłącza jednak możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy II i III, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie spoczywa więc na Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zobligowany jest podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy S. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k. p. a., 77 § 1 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie ustalenie wszystkich podmiotów mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.