IV SA/Wa 2262/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nr [...], w oparciu o przepis art. 58 i art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej również "kpa"), odmówiło W. P. (dalej również "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 3 lipca 2014 r. Starosty [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Starosta [...] zmienił, za zgodą strony, własną decyzję z [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "C." w O.. W. P. wraz z odwołaniem od powyższej decyzji wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że o powyższych decyzjach Starosty [...] dowiedział się w trakcie rozmów z innymi mieszkańcami gminy [...], w szczególności jednym z właścicieli nieruchomości położonej na terenie gminy w dniu [...] lipca 2014 r. W tym dniu zapoznał się z treścią tej decyzji. Zdaniem skarżącego skoro organ nie doręczył mu decyzji z [...] lipca 2014 r. i pozbawił możliwości wniesienia odwołania w terminie to nie można przypisać mu winy w uchybieniu terminu do jej wniesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] września 2014 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może wnieść strona postępowania, której organ doręczył decyzję wydaną w sprawie, lecz która nie wniosła odwołania w ustawowym terminie, z przyczyn od siebie niezależnych. Natomiast w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji to przysługuje jej prawo złożenia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji nie doręczył W. P. decyzji, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania przez skarżącego. Zdaniem organu przesłanką braku winy nie może być okoliczność niedoręczenia decyzji, w sytuacji, gdy odwołujący nie został uznany za stronę postępowania. W konsekwencji organ uznał, że zasadna jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie organ wskazał, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W. P. złożył skargę na ww. postanowienie z [...] września 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 58 § 1 i § 2 kpa, art. 58 i art. 59 w związku z art. 134 kpa, art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa oraz w związku z art. 126 kpa, art. 6 i art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 oraz w związku z art. 126 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 58 i art. 59 § 2 kpa w zw. z art. 134 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ niezasadnie odstąpił od ustalenia, czy uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Niezrozumiała dla skarżącego jest sytuacja, że organ zamiast ustalić kwestię, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego oparł całość swojego rozstrzygnięcia na twierdzeniu, że skarżący winien w miejscu wniosku o przywrócenie terminu złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący podniósł, że w piśmie z [...] lipca 2014 r. zawarł odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. oraz wniosek (żądanie) o wznowienie postępowania na podstawie ar. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Niedopuszczalna zdaniem skarżącego jest ocena organu w przedmiocie skorzystania przez skarżącego z instytucji wznowienia postępowania dokonana na tym etapie postępowania. Dalej skarżący wywiódł, że organ w tym samym dniu wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, w którym zawarł tożsamą argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem skarżącego niedopuszczalna jest sytuacja wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Ustawodawca w treści art. 134 kpa wyraźnie rozróżnia te dwa rozstrzygnięcia, przy czym tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu łączy się z odmową jego przywrócenia. Ponadto skarżący wyraża przekonanie, że organ naruszył zasadę przekonywania, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na nieistniejący stan faktyczny z pominięciem istniejącej obiektywnie okoliczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a przez to uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Skarżący stoi na stanowisku, że organ naruszył również zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący ma możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W istocie takie stwierdzenie jest wiążące i ostateczne, a tym samym zwalnia organ pierwszej instancji z obowiązku procedowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy odstąpił od oceny wpływu i wzajemnej zależności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na prowadzone postępowanie odwoławcze. Konkludując skarżący stwierdził, że jeśli organ powziął wątpliwości co do charakteru złożonego wniosku, to powinien był wezwać skarżącego, w trybie art. 64 § 2 kpa do jego sprecyzowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z [...] stycznia 2015 r. skarżący oprócz wniosku o zawieszenia postępowania sądowego zaprezentował replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że w piśmie z [...] lipca 2014 r. zatytułowanym "odwołanie" zawarł wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło W. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "C." w O.. Instytucja przywrócenia terminu została uregulowana została w art. 58 kpa i 59 kpa. Stosownie do treści art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 kpa). Z treści przywołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji publicznej – właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia - jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dopełni czynności, dla której termin był określony oraz zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Z kolei uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a więc np. osoba uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym uprawniona bądź zobowiązana do dokonania czynności procesowej, ma przede wszystkim obowiązek uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Innymi słowy, zainteresowany winien uwiarygodnić stosowną argumentacją, że na skutek obiektywnych okoliczności, występujących bez woli strony i mimo dołożenia staranności w prowadzeniu własnych spraw nie mogła dokonać tej czynności w przewidzianym terminie. Ponadto ma on wykazać, że przeszkoda istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 kpa. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą niniejszej sprawy było ustalenie czy i w jakiej dacie doszło do doręczenia W. P. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. od której rozpoczął bieg do wniesienia odwołania, a następnie – w przypadku twierdzącej odpowiedzi na powyższe pytanie – ocena czy uchybienie terminu przez odwołującego do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Na podstawie akt sprawy, jak również twierdzeń skarżącego nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. nie została doręczona W. P.. Nie został on bowiem uznany za stronę tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i organ nie doręczył (nie ogłosił) jej decyzji. W takim przypadku termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja jest ostateczna. Wówczas osobie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a jest stroną, przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 kpa, może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13). Legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu przysługuje zainteresowanemu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują sytuacji prawnej zainteresowanego. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem doktryny i przyjąć, że pojęcie "zainteresowany" odnosi się zarówno do strony postępowania, jak i osoby mające w sprawie interes faktyczny, a nawet osób uczestniczących w niektórych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 334). Jednakże rozpoznając taki wniosek organ powinien mieć na względzie inne przepisy postępowania, a w szczególności naczelne zasady postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargą stoi na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności wydaje albo postanowienie o przywrócenie terminu, albo o odmowie przywrócenia terminu. Przyczyny odmowy przywrócenia terminu pozostają zasadniczo w związku z brakiem prawdopodobieństwa, że uchybienie terminu do dokonania czynności nastąpiło bez winy podmiotu, który występuje z takim wnioskiem. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że skoro decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. nie została doręczona W. P., to nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie stanowi również, wytłumaczenia przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania i braku winy po stronie skarżącego. Organ wydając zaskarżone postanowienia działał w granicach prawa (art. 6 kpa), prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 134 kpa. Organ przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu nie stosował tego przepisu i nie był do tego zobligowany. Okoliczność, że w tym samym dniu (w tej samej dacie) organ wydał zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie niedopuszczalności odwołania nie stanowi naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jeśli skarżący uważa, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto, co należy w niniejszej sprawie podkreślić, brak jest przeszkód do zawarcia w jednym piśmie zarówno wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Nawet jednak ewentualne zawarcie w tym samym piśmie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku rozpoznania wprost wyrażonego innego wniosku – w tym przypadku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżący – wraz z odwołaniem i wnioskiem o przywrócenie terminu wniósł o wznowienie postępowania, a organ wniosku tego nie rozpoznał, to przysługują mu środki ochrony swoich praw, takiej jak, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sądowi wiadomym z urzędu jest, iż skarżący podjął kroki do spowodowania, aby organ rozpoznał wszystkie żądania zawarte w piśmie z [...] lipca 2014 r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.