IV SA/Wa 2263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w oparciu o art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "kpa", stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. P. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. dokonał zmiany, za zgodą strony, własnej decyzji z [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów), na terenie zakładu "C." w O.. Pismem z [...] lipca 2014 r. W. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie W. P. organ pominął go jako stronę postępowania, w tym nie doręczył mu decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. Ponadto W. P. w dniu [...] sierpnia 2014 r. złożył pismo "uzupełnienie odwołania", w dniu [...] września 2014 r. pismo stanowiące odpowiedź na stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak również, w dniu [...] września 2014 r. wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. była wyłącznie "C." Sp. z o. o. siedzibą w O.. W. P. nie brał udziału w toczącym się postępowaniu oraz nie doręczono mu zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez W. P. organ stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2014 r. jest decyzją ostateczną. W ocenie organu wniesienie odwołanie od ostatecznej decyzji skutkuje niedopuszczalnością takiego zaskarżenia. Jednocześnie organ odwoławczy powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w [...] września 2014 r. wywiódł W. P. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od ustalenia wyłącznej przesłanki do jego zastosowania, tj. ustalenia, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania, a zamiast tego dokonanie oceny w przedmiocie skorzystania przez skarżącego z instytucji wznowienia postępowania, mimo iż skarżący już w piśmie zawierającym odwołanie wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz zastosowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uzasadnieniem odnoszącym się do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia, 2. art. 134 kpa w związku z art. 58 kpa i art. 59 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 oraz art. 58 i art. 59 w tym samym postępowaniu i wydaniu w dniu [...] września 2014 r. także postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tymczasem w ocenie skarżącego w istniejącym stanie faktycznym przepisy art. 134 kpa oraz art. 58 i art. 59 i jednoznacznym złożeniu przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania pozostawały wobec siebie w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia, 3. art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 126 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania i oparcie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia na błędnym (niezgodnym z rzeczywistością) twierdzeniu, że skarżący w miejsce żądania o wznowienie postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (a co za tym idzie także w trybie określonym w art. 147 zd. 2. kpa) złożył odwołanie w trybie zwykłym, podczas gdy skarżący w tym samym piśmie zawierającym odwołanie, obok jego zarzutów, zamieścił wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a organ całkowicie pominął ten wniosek informując jedynie skarżącego o możliwości jego złożenia, 4. art. 6 kpa i art. 8 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa oraz w związku z art. 126 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wydaniu postanowienia z uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie, zawierającym również odwołanie od decyzji Starosty [...] i to w sytuacji gdy również i Starosta [...] - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania (art. 150 § 1 kpa) - przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu (organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wniosku o wznowienie ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności (art. 149 k.p.a, - wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia, względnie jego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania zwykłego - art. 97 § 1 plit 4 kpa), 5. art. 134 oraz art. 58 i art. 59 § 2 kpa z polegające na jednoczesnym wydaniu w dniu [...] września 2014 r. dwóch postanowień tj. zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (nr [...]), w sytuacji gdy przepis art. 134 kpa zezwala wyłącznie na jednoczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 § 2 kpa) i stwierdzenia uchybienia terminu (art. 134 kpa), natomiast niedopuszczalne jest jednoczesne wydawanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a sam ustawodawca w treści art. 134 k.p.a wyraźnie rozróżnia te dwa rozstrzygnięcia, przy czym tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu łączy się z odmową jego przywrócenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z [...] stycznia 2015 r. skarżący oprócz wniosku o zawieszenia postępowania sądowego zaprezentował replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący stanął na stanowisku, że organ dokonał wyłącznie formalnej, a nie merytorycznej analizy pisma zawierającego odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania. Bezsporne zdaniem skarżącego jest, że skorzystał on jednocześnie z dwóch instytucji procesowych właściwych dla trybu zwykłego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. winno uwzględnić rzeczywisty zamiar strony. Twierdzenie organu, że przy założeniu, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania to powinien wystąpić z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie - w ocenie skarżącego – jest próbą usprawiedliwienia naruszenia prawa, którego organ się dopuścił już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. P. od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "C." w O.. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten wskazuje na dwie odrębne instytucje – niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy w wstępnej fazie postępowania odwoławczego najpierw zobowiązany jest zbadać, czy wniesienia odwołania jest dopuszczalne, a dopiero po pozytywnej ocenie dopuszczalności odwołania dokonuje kontroli zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym, np. odwołanie wnosi jednostka nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.590-591). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 kpa przybiera formę ostatecznego postanowienia. Ma ono charakter wyłącznie procesowy, aczkolwiek z daleko idącymi konsekwencjami. Nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, ale zamyka możliwość rozpoznania odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że okolicznością bezsporną jest, że W. P. nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym nie została mu doręczona decyzja z [...] lipca 2014 r. Starosty [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "C." w O.. Kwestią sporną natomiast jest, czy pismo z [...] lipca 2014 r. zatytułowane "odwołanie", w swoim zakresie zawierało zarówno odwołanie, w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, jak i wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2014 r. złożony w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w konsekwencji czy organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem rozpoznał i odwołanie, i wniosek o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że skarżący pismem z [...] lipca 2014 r. złożył odwołanie od decyzji i to od decyzji ostatecznej. Decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. uzyskała przymiot ostateczności po upływie terminu do wniesienia odwołania przez jedyną stronę postępowania – "C." Sp. z o.o. w O., tj. od [...] lipca 2014 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., mając na względzie wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zasadnie odmówiło wzruszenia ww. decyzji na podstawie odwołania W. P.. Organ prawidłowo przyjął, że odwołanie byłoby dopuszczalne jedynie wówczas, gdy decyzja nie była jeszcze ostateczna. Innymi słowy, podmiot, który twierdzi że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, jednakże został pozbawiony udziału w postępowaniu przed tym organem, miałaby możliwość złożenia odwołania w sytuacji, gdy nie upłynął termin do jego wniesienia dla strony, której doręczono (ogłoszono) decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks... op.cit, s. 570 i n.). Dla zapewnienia ochrony interesów osób, które nie brały udziału w postępowaniu, ustawodawca przewidział możliwość wzruszenia postępowania poprzez uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania. Prowadzenie postępowania w wymienionych trybach jest dopuszczalne w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie, strona podnosi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku odpadów) na terenie zakładu "C." w O.. Skoro strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w powyższej sprawie a decyzja ta jest już ostateczna. to stronie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa złożony do organu, który wydał ostateczną decyzję (art. 148 kpa). A zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z tego prawa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantuje udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 s. 566). Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo stwierdziło, że odwołanie W. P. jest niedopuszczalne, bo zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Ponadto, co należy w niniejszej sprawie podkreślić, brak jest przeszkód do zawarcia w jednym piśmie zarówno odwołania, jak też wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Nawet jednak ewentualne zawarcie w tym samym piśmie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku odniesienia się do wprost wyrażonego odwołania od decyzji. W sytuacji, gdy – jak twierdzi skarżący – wraz z odwołaniem wniósł o wznowienie postępowania, a organ wniosku tego nie rozpoznał, to przysługują mu środki ochrony swoich praw, takie jak, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sądowi wiadomym jest, iż skarżący podjął kroki do spowodowania, aby organ rozpoznał wszystkie żądania zawarte w piśmie z [...] lipca 2014 r. Organ wydając zaskarżone postanowienia działał w granicach prawa (art. 6 kpa), prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Niezrozumiały jest natomiast zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przepisów art. 58 i art. 59 kpa w niniejszej sprawie. Organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia ani nie stosował tych przepisów, ani nie były zobligowany do ich zostawania. Okoliczność, że skarżący złożył wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności choć pozostaje w związku ze sprawą, podlega on oddzielnej ocenie organu i takie działanie organu należy uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za niezasadną i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.