IV SA/Wa 2263/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] (w skład, której weszła działka nr [...] o pow. [...] ha), k. m. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], utrzymał decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], który działając na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 1996 r., A. M., J. M. i D. M., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2284/01 uchylił zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. z uwagi na to, że Prezydent Miasta [...] podlegał wyłączeniu od udziału w prowadzonym postępowaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r" znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] nr (działka nr [...] uległa podziałowi i wchodzi aktualnie w skład działki nr [...] o pow. [...] m2) położonej w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 467/06 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1010/07 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 21 lutego 2007 r.  Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. J. M. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości jest okolicznością tego rodzaju że przedmiotowa sprawa w tym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organ pierwszej instancji nie miał podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozpatrywania. Pismem z dnia [...] września 2014 r., które zostało przekazane według właściwości przez Wojewodę [...] przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r., J. M. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. J. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż Minister w toku postępowania naruszył szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7. art. 8, art. 9, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 105 § 2, art. 130 § 1 i § 2, art. 139, art. 156 § 1 pkt 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust 3 w zw. art. 137, art. 139, art. 216) a także Konstytucji RP. (art. 2, art. 8, art. 21, art. 32 ust 1, art. 64). Organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 Kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, publ. CBOSA). Organ wskazał, iż oceniana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zostały wydane na podstawie art. 105 Kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w wyniku wyroków sądów administracyjnych z dnia 26 czerwca 2006 r. oraz z dnia 23 czerwca 2008 r. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu tej samej nieruchomości, pozostaje nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Postępowanie to zostało umorzone z uwagi na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i wystąpienie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości zawartej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Organ podniósł, że wniosek J. M. z dnia [...] grudnia 2009 r. ponownie dotyczył zwrotu na jego rzecz działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej część działki nr [...], położonej w [...]. Organ uznał, że odpowiadał on wcześniejszemu żądaniu skarżącego, które zainicjowało postępowanie ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., której prawidłowość została prawomocnie oceniona przez orzekające w granicach niniejszej sprawy administracyjnej sądy administracyjne. Minister Infrastruktury i Budownictwa ocenił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. oraz Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. prawidłowo umorzyli postępowanie zwrotowe. Wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy w sposób ostateczny stanowi przesłankę negatywną do ponownego rozpoznania tej samej sprawy, której przedmiot oraz strony postępowania są tożsame. Zdaniem organu ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby kwestionowane decyzje mogły być obarczone którąkolwiek z wad o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. J. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 28, art.77§ 1, art.138§ 1 pkt 3 § 2, art.30 § 4, art.107 § 3 w związku z art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. - naruszenie art.2, art.8, art.21, art.32, art.64, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji faktu, że Organ administracji uznał wywłaszczoną działkę za zbędną, a mimo to nieruchomość nie została zwrócona właścicielowi pomimo szczególnej ochrony własności gwarantowanej przez Konstytucję RP. - naruszenie prawa materialnego art. 136 ust 1-3 w związku z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ust.2 art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - naruszenie przepisów postępowania - naruszenie zasady pośredniej kontroli legalności prawa w związku z art. 136 ust 1-3 i art. 137 art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. poz. 741 o gospodarce nieruchomościami, błędną weryfikację dostarczonej dokumentacji, zgodności w/w przepisów z art. 21 i 64 Konstytucji RP pomimo, że przedmiotowa sprawa budziła wiele wątpliwości natury prawnej znanej organom. - sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranymi w sprawie materiałami przez błędne przyjęcie za udowodnione, że T. i M. M. sprzedali w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. nieruchomość nr [...] km [...] o pow. [...]m2 położonej w [...] przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budownictwo spółdzielcze i że właścicielem części tej niezagospodarowanej działki oznaczonej po matactwach następnie jako działkę nr. [...] km 19Bp o pow. [...]m2 położonej w [...] przy ul. [...] jest Gmina Miasta [...] co nie pokrywa się całkowicie z prawdą. Przepisami wprowadzającymi ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr. 32 poz. 191 ze zm.) Dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27.05.1990r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Gmina miasta [...] dokonała bezprawnego zaboru prywatnej nieruchomości w dniu [...].03.1993r. i w tym czasie bezprawnie dokonano wpisu do księgi wieczystej KW nr. [...] co pokazują odpisy KW nr. [...]. Dlatego nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego do działki nr. [...] w dniu [...].05.1990r. na rzecz Gminy Miasta [...]. Ponadto występuje brak dowodu sprzedaży i wypłaty odszkodowania a organ prowadzący postępowanie bezprawnie opierały się tylko na propozycji pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...].IV. 1969r. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ Wojewodę [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].10.1991r. Nr [...]. Nakazaną Postępowaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Wojewoda [...] wskutek odmowy wznowienia postępowania rażąco naruszył przepisy prawa i w ten sposób pozbawił obywatela prawa do przysługującej mu własności. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. przywrócenie prawa własności prawowitemu właścicielowi do części działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, aniżeli wskazywane przez skarżącego. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organy obu instancji nieprawidłowo oceniły, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy wskazując na zgodność z prawem kontrolowanych decyzji i brak przesłanek do stwierdzenia, że są obarczone jakąkolwiek wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, nie dostrzegły, że wskazane decyzje podlegały kontroli sądu administracyjnego w trybie zwykłym. Należy więc przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 893/10, którym sąd kontrolując legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę, tym samym ocenił, że decyzja ta, jak też decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa. Ta okoliczność zaś miała kluczowe znaczenie dla możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Wniosek inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. W przypadku wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania, gdyż ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych lub podmiotowych. Stosownie do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn - przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione. Aby możliwa była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się jednego z warunków. Uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego jest z pewnością okoliczność stanowiąca przeszkodę oczywistą, niewymagającą prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie przeszkodą oczywistą uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest właśnie okoliczność, że wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została poddana kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której, sąd oddalił skargę kwestionującą legalność decyzji. Wyrok sądu administracyjnego wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. Według tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie przepisu powinno zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Ministra w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, a w przypadku, gdy postępowanie zostało jednak wszczęte, do jego umorzenia. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest dopuszczalna. Z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, wynika, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. oceniał wyłącznie zasadność umorzenia postepowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na istniejącą przeszkodę w postaci funkcjonującej już w obrocie prawnym decyzji ostatecznej wydanej w tej samej sprawie. Sąd wyjaśnił, że ocena organu, iż w sprawie występował stan powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej jest prawidłowa i organy słusznie zaniechały rozważania merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być więc wątpliwości, że poza zakresem oceny sądu nie pozostawały jakiekolwiek kwestie, których sąd nie rozważył, a które mogłyby zostać podniesione w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnosi zarzuty merytoryczne dotyczące w jego ocenie spełnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, których nie dotyczyła kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Dokonując w trybie zwykłym oceny legalności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, sąd nie badał żadnych kwestii merytorycznych, skoro nie podlegały one ocenie organu i nie stanowiły podstawy wydania rozstrzygnięcia. Ocena o prawidłowości decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w postępowaniu zwykłym, była więc również oceną w zakresie ewentualnych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skoro skarga na tą decyzję została przez sąd administracyjny oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji zatem organy administracji publicznej są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 893/10, co wyłączyło w istocie możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a z uwagi jednak na wszczęcie tego postępowania, obligowało do jego umorzenia. Z powyższych względów zarzuty zawarte w skardze, nie były zasadne. Jednak z uwagi na to, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania nie dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji należało uchylić zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w tej sytuacji powinien zastosować 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. ----------------------- 8