IV SA/Wa 2266/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej K. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta P. (dalej "Prezydent"), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. T. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (do 30%) na funkcję usługową (wynajem pokoi), przewidzianego do realizacji w P. przy ul [...] z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Planowana zmiana nie wywołuje bowiem skutków prawnych odnośnie zmiany w obszarze kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tego budynku, który mimo wydzielenia lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni budynku, pozostanie tym samym rodzajem inwestycji, jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. K., który podniósł, że wydzielenie lokalu użytkowego zarówno o powierzchni do 30 %, jak i przekraczającego 30 % powierzchni całkowitej budynku, w przypadku braku planu miejscowego, zawsze będzie wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile będzie zgodne z właściwymi przepisami i nie naruszy interesów osób trzecich. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części nie połączona ze zmianą zagospodarowania terenu ani robotami budowlanymi nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła również K. M., podnosząc zarzuty podobne do tych z odwołania A. K.Po rozpoznaniu tego odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc, że rozpoznał już sprawę, wydając decyzję w II instancji na skutek odwołania A.K. W takiej sytuacji rozpoznanie odwołania K. M. stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie SKO podniosło, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, czego skutkiem jest wiążąca moc decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.M. (dalej "skarżąca"), działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. przez nieuzasadnione ich zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, kiedy brak było do tego podstawy faktycznej i prawnej, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie wobec decyzji z dnia 8 marca 2012 r., wydanej przedwcześnie, nie czekając na upływ terminu do złożenia odwołań od wszystkich stron postępowania, aby rozpoznać je jednocześnie, - art. 75 § 1 i art. 77 §1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez rozpoznanie odwołania A. K., nie czekając na upływ terminu do wniesienia odwołań przez inne strony postępowania, a następnie przez umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania skarżącej, gdy nie było ku temu podstaw prawnych, ani faktycznych. Rozwijając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że SKO nie miało podstaw do wydania decyzji z dnia [...] marca 2012 r., ponieważ nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołań przez pozostałe strony postępowania. Rozpoznając odwołanie skarżącej, SKO powinno w pierwszej kolejności stwierdzić nieważność swojej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., jako wydanej przedwcześnie i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, kiedy sprawa została ostatecznie zakończona na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez inną stronę, a oba odwołania zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Wydanie zaskarżonej decyzji pozbawiło skarżącą możliwości ochrony własnych interesów przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego w celu zbadania merytorycznych podstaw decyzji administracyjnych wydanych przez organ I i II instancji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że do umorzenia postępowania odwoławczego organ odwoławczy zobowiązany będzie tylko wtedy, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe, a więc gdy: strona cofnie odwołanie, a organ nie znajdzie przeszkód do uwzględnienia żądania strony (art. 137 k.p.a.), odwołanie zostanie wniesione przez podmiot niebędący stroną (art. 127 § 1 k.p.a.) lub gdy organ odwoławczy przestanie być właściwy w toku postępowania na skutek późniejszej zmiany przepisów określających właściwość (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków pod redakcją A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s.357). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. Odwołując się z kolei do art. 105 § 1 k.p.a. (umorzenie postępowania administracyjnego z urzędu) należy wskazać, że decyzję o umorzeniu postępowania organ wydaje wówczas, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (zob. tamże, s.243). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium nie miało podstawy prawnej do umorzenia postępowania odwoławczego i błędnie w tym zakresie powołało się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania winien zbadać, czy jest ono dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. (14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie). Z akt administracyjnych wynika, że Kolegium nie kwestionowało przymiotu strony skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją, którą zaskarżyła odwołaniem, ani też zachowania terminu do złożenia tego odwołania. SKO przyjęło, że skarżąca wniosła odwołanie w dniu 28 lutego 2012 r., tzn. zachowała ustawowy termin do jego wniesienia (sentencja i uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności powinien ustalić, jaka była data doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Analiza doręczenia skarżącej zaskarżonej przez nią odwołaniem decyzji prowadzi do wniosku, że w dniu 3 lutego 2012 r. nie odebrała ona przesyłki poleconej od doręczyciela, który "na żądanie adresata" (tzn. na żądanie skarżącej) awizował tę przesyłkę z powodu niemożności jej doręczenia. Jednocześnie w tym samym dniu, tj. 3 lutego 2012 r., skarżąca odebrała od doręczyciela decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r., adresowaną do jej męża - A. K. (k.204 v akt administracyjnych). Przesyłka polecona z decyzją Prezydenta dla skarżącej była dwukrotnie awizowana w dniach: 3 lutego 2012 r. (do 13 lutego 2012 r.) oraz 14 lutego 2012 r. (do 20 lutego 2012 r.). Kolegium, rozpoznając odwołanie skarżącej, nie wykazało, na jakiej podstawie prawnej uznało prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., czy na podstawie art. 44 k.p.a., czy też art. 47 k.p.a. Z treści art. 42 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się adresatowi osobiście w każdym miejscu, gdzie się go zastanie (np. w mieszkaniu, w miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeśli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w powyższych przepisach, stosuje się doręczenie zastępcze (art. 44 k.p.a.) polegające na tym, że operator pocztowy przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej, a doręczyciel umieszcza zawiadomienie (awizo) w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia pisma w placówce pocztowej. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (drugie awizo). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dnia, licząc od dnia złożenia pierwszego awiza, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jeśli zaś adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy, włącza się je do akt sprawy i uznaje, że zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (art. 47 k.p.a.). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów w zakresie doręczania pism, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, nie ma odrębnego sposobu doręczenia, jakim jest pozostawienie "na życzenie adresata" zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w placówce pocztowej operatora, dokonującego doręczenia. Nie każda niemożność doręczenia przesyłki poleconej skutkuje pozostawieniem awiza. Art. 44 § 1 k.p.a. przewiduje, że chodzi tu tylko o niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Jeśli zaś adresat odmawia przyjęcia, należy zastosować sposób doręczenia wskazany w art. 47 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, powinien ustalić, w jakiej dacie uznał za doręczoną skarżącej decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r., czy podstawą tego ustalenia jest art. 44 k.p.a., jeśli tak, to dlaczego, czy też życzenie skarżącej, aby w dniu 3 lutego 2012 r. pozostawić awizo o możliwości podjęcia przesyłki adresowanej do niej w placówce pocztowej w zakreślonym terminie należy potraktować jako odmowę przyjęcia pisma z art. 47 k.p.a. Bez jednoznacznego wypowiedzenia się organu w tym zakresie, Sąd nie może dokonać kontroli terminowości złożenia odwołania przez skarżącą. Jeśli po analizie doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. według w/w reguł organ odwoławczy uzna, że złożyła ona odwołanie w terminie, to wówczas weźmie również pod uwagę okoliczność, że odwołania wszystkich stron postępowania administracyjnego winny być rozpoznawane jednocześnie. Wówczas Kolegium będzie musiało podjąć czynności w kierunku stwierdzenia z urzędu nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. jako wydanej przedwcześnie z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących odwołań, np.: art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. Jeśli zaś organ odwoławczy uzna, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, to wówczas należy orzec zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. W konkluzji, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 6 - 8 k.p.a., art. 15 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.