IV SA/Wa 2268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu R. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku Zakładu [...] S.A. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 61 a § 1 kpa Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Zakładu [...] S.A. w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Przedmiotem tej decyzji było uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska - przed wydaniem pozwolenia na budowę - przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] w S. na działkach nr [...], dokonane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, w związku z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) w, brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Zakładu [...] S.A. w S., Minister Środowiska nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu i wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony stanowi to, że Minister Środowiska wcześniej badał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności i postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone. Postępowanie w przedmiocie powyższej decyzji Wojewody [...], którą jako organ ochrony środowiska uzgodnił on przedsięwzięcie polegające na budowie Zakładu [...], zostało wszczęte z urzędu. Minister Środowiska umorzył to postępowanie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...], ponieważ ustalił, że decyzja uzgadniająca to przedsięwzięcie nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał m.in. na zasadność stwierdzenia przez Wojewodę [...] potrzeby wykonania analizy porealizacyjnej. Stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor. Minister Środowiska wskazał, że jest mu znane stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparte na wyrokach sądów administracyjnych, że umorzenie postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty tzn. nie stanowi podstawy nabycia praw lub nałożenia obowiązków i nie powoduje skutków o charakterze materialno – prawnym, powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1084/09, w którym przedstawiony jest pogląd, że "w przypadku, gdyby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności toczyło się z urzędu, a organ nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności, to winien postępowanie umorzyć, skoro żadna że stron (poza wnioskodawcą) nie jest zainteresowana rozstrzygnięciem merytorycznym kwestii". Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład [...] S.A. w S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w efekcie błędnego stwierdzenia, że sprawa została już merytorycznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], co stworzyło w sprawie stan powagi rzeczy osądzonej, pomimo faktu, że decyzja Ministra Środowiska ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; - naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa na skutek bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., w której bez podstawy prawnej zamieszczono dodatkowy element w postaci warunku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia dokonania weryfikacji legalności tej decyzji; - naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo uzasadniając wskazane zarzuty oraz przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W kontrolowanej sprawie Minister Środowiska uznając, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie, powołał się na drugą przesłankę wskazując, że ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego z tego względu, że była ona już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ w tym kontekście argumentował, że wydanie przez ten sam organ następnego rozstrzygnięcia, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne, ponieważ wydane w tych okolicznościach rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając na uwadze tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał organ do jego zastosowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 436/13). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). W niniejszej sprawie Minister Środowiska uznał, że żądanie Zakładu [...] S.A. w S. zawarte we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta inną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. Zdaniem Sądu decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. kończąca wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., choć zakończona umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa szczegółowo odnosiła się do zagadnień materialnych powyższej decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do zagadnienia, które stało się podstawą wniosku Zakładu [...] S.A. w S. zawarte we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] to w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Środowiska wskazał "Z uwagi na to, że na etapie projektowania inwestycji informacja o rodzaju i wielkości emisji ma charakter założenia, słuszne jest stwierdzenie w decyzji o potrzebie wykonania analizy porealizacyjnej dla tego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień ochrony powietrza". W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy są podstawy do przyjęcia tożsamości spraw. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie postanowienie wskazują, że Minister Środowiska w sposób właściwy zastosował przepisy postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym toteż bezzasadny w tym kontekście jest wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 6 kpa wskazujący, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., została wydana bez podstawy prawnej bowiem zamieszczono w niej dodatkowy element w postaci warunku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia dokonania weryfikacji legalności tej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.