IV SA/Wa 2272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron,, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 229 (dwieście dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zmniejszenia J. Z. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka o 6 729 kg. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że według rejestru producentów prowadzonego przez Dyrektora OT ARR w Ł., skarżący posiadał w dniu 1 kwietnia 2006 r. IIR w wysokości 19 032 kg, lecz w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2007 r. sprzedał do podmiotu skupującego mleko w ilości 12 303 kg, wskutek czego w roku kwotowym 2006/2007 skarżący wykorzystał 65% IIR stanowiącej jego własność na dzień 1 kwietnia 2006 r., co uprawniało organ orzekający do zmniejszenia tej ilości na kolejny rok kwotowy, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2081, ze zm.), o niewykorzystaną jej część. W ocenie organu orzekającego, nie wystąpiły w sprawie przypadki określone w art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych oraz w art. 40 Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (OJL 270 21.10.2003), którymi są m.in., śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, bądź epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza., co powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane. O ile bowiem skarżący wskazał w odwołaniu, jako powód niewykorzystania IIR w co najmniej 70%, wystąpienie suszy na terenie gminy J., poparte zaświadczeniem wystawionym przez Wójta Gminy J., to w ocenie organu odwoławczego, przedstawiona przez skarżącego argumentacja, nie może stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zapisami "Programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy", uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 1 września 2006 r., Agencja Rynku Rolnego nie wyda decyzji o redukcji lub cofnięciu IIR po potwierdzeniu przez wojewodę wystąpienia na danym terenie klęski suszy. W celu realizacji zapisów powołanego programu, dyrektor OT ARR prowadząc indywidualne postępowanie administracyjne ma obowiązek uzyskać od dostawcy potwierdzenie wystąpienia klęski suszy na obszarze gospodarstwa dostawcy. Dokumentem potwierdzającym takie zdarzenie jest protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie §20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych 1 Sygn. akt IV SA/Wa 2272/07 kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, czego skarżący nie przedłożył. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2007 r. J. Z. zarzucił naruszenie interesu prawnego poprzez błędne ustalenie nowej kwoty referencyjnej dostaw, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych i przepisów Rozporządzenia Rady Europy nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r., a zwłaszcza art. 15 i przepisów Rozporządzenia Rady Europy nr 1782/2003 (OJL270 z 21.10.2003), a zwłaszcza art. 40, a także naruszenie prawa procesowego poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich modernizacji, a zwłaszcza § 20 ust 3. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w okresie czerwiec - lipiec 2006 r. na terenie gminy J. wystąpiła klęska suszy i skarżący zgłosił się do gminy o sporządzenie protokołu potwierdzającego fakt wystąpienia suszy w jego gospodarstwie, lecz odmówiono sporządzenia takiego protokołu z uwagi na brak ubezpieczenia w KRUS. W okresie letnim skarżący odnotował mniejsze dostawy mleka z braku wystarczającej ilości pasz zielonych. Zmniejszając indywidualną ilość referencyjną dostaw mleka, organy orzekające nie uwzględniły zaświadczenia Wójta Gminy J. o wystąpieniu na terenie gminy klęski suszy, potwierdzonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ze wskazanego przez organy orzekające art. 32 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, ani też z pozostałych przepisów tej ustawy nie wynika, aby w przypadku wystąpienia klęski suszy, koniecznym warunkiem utrzymania dotychczasowej ilości referencyjnej dostaw jest wyłącznie sporządzenie protokołu szkodowego przez komisję powołaną przez wojewodę. Wskazany przez organy orzekające przepis §20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich modernizacji, odnosi się wyłącznie do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i dopłat do oprocentowania kredytów bankowych, nie zaś do ilości referencyjnej dostaw mleka. Agencja nie wskazała również aktu prawnego, na podstawie którego rolnik miałby realizować swoje zgłoszenie na piśmie w przypadku klęski suszy oraz jaka jest w tym zakresie wymagana dokumentacja. Ze wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa unijnego nie wynika, kiedy przypadek siły wyższej, mający wpływ na wysokość dostaw referencyjnych, ma być zgłoszony i jakie mają być dołączone do tego dokumenty. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego podtrzymał argumentacje zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, wskazując ponadto, iż zmniejszenie ilości referencyjnej dostaw mleka przez skarżącego, w roku kwotowym 2006/2007, jest o Sygn. akt IV SA/Wa 2272/07 bezsporne. Organ orzekający nie kwestionował także w toku postępowania faktu wystąpienia suszy na terenie Gminy J. Skarżący nie wskazał jednak, jaki wpływ wywarła susza na plonowość jego gospodarstwa, dlatego wystąpiono do skarżącego o potwierdzenie tego faktu poprzez przekazanie kopii protokołu szacunku strat, lecz taki dokument, lub inny równoznaczny nie został przedłożony. Również uchwała Nr 129/2006 Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, potwierdza, iż dokumentem na wystąpienie szkód wywołanych suszą winien być protokół ich oszacowania sporządzony przez właściwą komisję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Stan faktyczny sprawy, zarówno co do zmniejszonej przez skarżącego ilości dostaw mleka w roku kwotowym 2006/2007, jak i wystąpienie suszy na obszarze gminy, na którym położone jest jego gospodarstwo rolne, nie budzi wątpliwości, i nie jest sporne. Należy również zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, iż w świetle powołanych przez nie przepisów prawa unijnego, tj. art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. UE L Nr 270, poz. 123) oraz art. 40 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L Nr 270, poz. 1), zmniejszenie ilości referencyjnej dostaw mleka nie następuje m.in. w przypadku poważnej klęski żywiołowej w znacznym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, co oznacza, iż w rozpatrywanej sprawie wymaga jednoznacznego wykazania przez skarżącego, jaki miała wpływ na jego gospodarstwo i zmniejszenie dostaw mleka, susza panująca w miesiącach czerwiec - lipiec 2006 r. na terenie Gminy J. Organy orzekające w obu instancjach, naruszyły jednak art. 7, art. 75 i art. 77 §1 w zw. z art. 9 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie poinformowały skarżącego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, o konieczności udowodnienia przez niego okoliczności wpływu suszy na zmniejszenie ilości dostaw mleka w roku kwotowym 2006/2007. Wprawdzie, pismem z dnia 26 czerwca 2007 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o kopię protokołu szacunku strat w wyznaczonym terminie 7 dni, to jednak nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, aby dowodem na powołaną wyżej okoliczność miał być wyłącznie taki protokół i to w dodatku sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę, jak wskazał to następnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Już bowiem w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie Sygn. akt IV SA/Wa 2272/07 przedłożył kopii protokołu szacunku strat lub innego równoznacznego dowodu wpływu suszy na plonowość jego gospodarstwa. W ocenie organu odwoławczego, nie tylko zatem protokół szacunku strat sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę, miałby stanowić dowód wpływu suszy na plonowość gospodarstwa skarżącego, ale także każdy inny dowód równoznaczny z takim protokołem, chociaż organ orzekający nie wskazał konkretnie, jaki to miałby być dowód. O tym jednak skarżący dowiedział się dopiero z odpowiedzi na skargę, a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, nie mając już żadnej możliwości procesowej na przedłożenie innego, równoznacznego z omawianym protokołem, dowodu wpływu suszy na plonowość jego gospodarstwa i w konsekwencji zmniejszenia ilości dostaw mleka w roku kwotowym 2006/2007. Okoliczność dopuszczalności przedłożenia innego dowodu w sprawie musi być zatem przez organy orzekające jednoznacznie skarżącemu wyjaśniona, aby miał prawo taki dowód przedstawić. W tym zakresie, zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Wbrew natomiast twierdzeniom organu odwoławczego, uchwała Nr 129/2006 Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, której kopia znajduje się w aktach sprawy, nie potwierdza, aby jedynym dowodem dla wykazania skutków suszy wobec zmniejszenia plonowości gospodarstwa dla potrzeb odstąpienia od zmniejszenia skarżącemu ilości referencyjnej dostaw mleka, miał być protokół szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż powołana uchwała nie stanowi konstytucyjnie określonego w art. 87 Konstytucji RP źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, nie może więc być podstawą do formułowania wobec obywateli obowiązków warunkujących skorzystanie z uprawnień przyznanych w drodze aktu prawnego stanowiącego konstytucyjnie określone źródło prawa powszechnie obowiązującego - w niniejszej sprawie uprawnień wynikających z art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych, w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Uchwała ta, stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji publicznej, skierowany m.in. do Agencji Rynku Rolnego (pkt 8 uchwały) w zakresie sposobu wykonywania przez tę Agencję normy wynikającej z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w zw. z art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. Jeżeli więc nawet przyjąć, iż uchwała ta miałaby co najwyżej stanowić o korzystniejszym dla obywateli sposobie wykładni powołanych przepisów art. 32 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. i art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r., to z pkt 8 tej uchwały wynika, iż Agencja Rynku Rolnego nie wyda decyzji o redukcji lub cofnięciu indywidualnej ilości referencyjnej, jedynie po potwierdzeniu wystąpienia suszy na danym terenie przez wojewodę. W świetle zatem powołanej Sygn. akt IV SAM/a 2272/07 uchwały, dowodem dla stosowania art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. miałoby być jedynie potwierdzenie zaistnienia suszy na danym terenie przez wojewodę, taki zaś dowód Agencja Rynku Rolnego mogłaby uzyskać z urzędu, bez oczekiwania na jego przedłożenie przez skarżącego. O stosowaniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich modernizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82, ze zm.), na co powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, postanowiono natomiast w pkt 1 i pkt 9 uchwały Nr 129/2006 Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r., które dotyczą odrębnych działań w ramach programu określonego tą uchwałą, od działania określonego w pkt 8 tej uchwały, nie mają więc one żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, zarówno przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, jak i Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., mają charakter bezwzględnie obowiązujący, przez co dla odstąpienia od zmniejszenia ilości referencyjnej dostaw mleka, konieczne jest, stosownie do art. 40 ust. 4 lit. c Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. w zw. z art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r., wykazanie przez skarżącego, iż zaistniała susza w okresie czerwiec - lipiec 2006 r. miała charakter poważnej klęski żywiołowej w znacznym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa skarżącego. Tę okoliczność skarżący musi więc wykazać wszelkimi środkami dowodowymi dopuszczonymi przez prawo, nie podlega ona bowiem domniemaniu. I o tym właśnie organy orzekające miały obowiązek pouczyć skarżącego przed wydaniem niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, czego nie uczyniły w sposób wymagany art. 7, art. 77 §1 i art. 75 w zw. z art. 9 kpa. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi w takim ich zakresie, według którego za wystarczający dowód w sprawie należałoby przyjąć zaświadczenie Wójta Gminy J. o wystąpieniu suszy w okresie czerwiec - lipiec 2006 r., z powodów wyżej wskazanych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji postanowiono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający wyjaśni skarżącemu przed wydaniem rozstrzygnięcia, jakie okoliczności i w jaki sposób muszą być przez skarżącego wykazane, dla uwzględnienia jego wniosku.