IV SA/Wa 2272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy S. kwotę 9.200 (dziewięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2016 r nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 tekst jednolity - dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774- dalej jako ugn), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - ustalającej odszkodowanie na rzecz J. i Z.S. w wysokości 223 014 zł, za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2046 m2 utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...],. orzekł o przyznaniu na rzecz J. i Z.S. odszkodowania w wysokości 223 014 zł, zobowiązując Gminę do jego zapłaty w terminie 14 dni od daty w której decyzja będzie ostateczna. Nieruchomość ta spełniała warunki o jakich mowa w art. 98 ugn. Odszkodowanie ustalono na podstawie operatu z 16 października 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.J. Gmina S. złożyła odwołanie zarzucając nieprawidłowość sporządzonego operatu. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego operatu. Wskazał, że decyzja podziałowa na podstawie której wyodrębniona została droga stała się ostateczna 2 kwietnia 2010 r. Strony zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca sporządziła nowy operat z 16 października 2015 r. zawierający uzupełnienie przeznaczenia szacowanych gruntów wg stanu na 17 marca 2010 r. z którego wynika, że grunty położone we wsi W. stanowiące działkę nr ew. [...] przeznaczone były pod drogi dojazdowe [...] wg uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Organ II instancji ustalił, że wyceniana działka na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział stanowiła część nieruchomości przeznaczonej pod drogę dojazdową gminną położoną wśród terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej. Organ stwierdził, że druga opinia, po jej uzupełnieniu o brakujące załączniki nie zawiera błędów i brak podstaw do jej kwestionowania. Wartość szacowanej nieruchomości została ustalona podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Było możliwe wykorzystanie do tej wyceny nieruchomości pochodzących sprzed więcej niż 2 lata od daty sporządzania wyceny gdyż nie obowiązuje już Nota Interpretacyjna NI1 (jest tylko takie zalecenie). Biegła posłużyła się nieruchomościami drogowymi i nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację. Z rynku odrzucone zostały transakcje o skrajnych cenach i wybrano 42 transakcje (z 66 opisanych), a do porównania został przyjęty rynek nieruchomości drogowych na terenie S. i O. Operat nie zawiera braków formalnych ani obliczeniowych, jest spójny i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - posłużenie się 5 –cioma transakcjami starszymi niż 2 letnie biorąc pod uwagę datą na którą określono wartość nieruchomości (7 lipca 2015 r.). – str. 10, 11, 12, 15, 16 operatu; -brak wyliczeń arytmetycznych stanowiących podstawę do ustalenia wartości określających trend czasowy i wagi cechy rynkowej co uniemożliwia zweryfikowanie czy zastosowano prawidłowo przyjętą metodę i technikę wyceny /str. 13 operatu/. -brak uwzględnienia trendu czasowego co ma wpływ na poprawność wykonania operatu; -niepoprawność wykonania przez rzeczoznawcę operatu w związku z brakiem odpowiedniej oceny i wyliczeń arytmetycznych w zakresie ustalenia cech rynkowych i skali ocen nieuwzględniających indywidualny charakter nieruchomości przeznaczonych i użytkowanych jako drogi; -niewłaściwy dobór transakcji w zw. z pkt 9.4 str. 16 operatu gdyż stosunek współczynników Cmax/Cśrednia wynosi 2,240 co świadczy o tym że "ciężar ceny średniej" jest skumulowany bliżej cen minimalnych; -przyjęcie do wyceny nieruchomości najdroższej - dz. ew. [...] o pow. 363 m2 jako drogowej podczas gdy z ewidencji gruntów i planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika taki na niej użytek; -naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia mając na uwadze sformułowane wyżej zarzuty. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania J. i Z.S., pismem z 13 stycznia 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w kontrolowanej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość w związku z jej podziałem nieruchomości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 98 ugn. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy Ugn. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenia dotyczące istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W sprawie zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4.1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęta przez biegłego metoda korygowania ceny średniej polega na porównywaniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, przy uwzględnieniu warunków zawarcia transakcji oraz cech tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 3 rozporządzenia. W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 ugn). Operat jest jednocześnie najważniejszym z dowodów w postępowaniu o ustalenie odszkodowania i podlega ocenie organu zgodnie zasadami wyrażonymi zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Oceniając pod tym kątem operat, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na jego podstawie nie da się w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają ww kryteria podobieństwa. Biegły przyjął do porównania 42 nieruchomości (tabela 9.4 str. 16 operatu), zamieszczając w niej dane co do położenia nieruchomości (gmina, miejscowość), powierzchni, ceny za 1 ha, daty transakcji i przeznaczenia ). W ocenie Sądu takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny czy spełniają one kryterium podobieństwa ponieważ nie uwidoczniono ich cech wpływających na poziom cen czyli sposób korzystania i ewentualnie inne cechy wpływające na ich wartość takie jak uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej, dostęp do instytucji użyteczności publicznej, charakter władztwa (własność, prawo użytkowania wieczystego), warunki nabycia (na wolnym rynku czy w np. w ramach wywłaszczenia) - art. 4 pkt. 16 ugn. Dopiero takie opisanie nieruchomości pozwoli na rzetelne ustalenie czy rzeczywiście mają one cechy nieruchomości porównywalnych i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Bez tych danych operat nie jest weryfikowalny w tym zakresie. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek analizy operatu szacunkowego pod względem wiarygodności i przydatności do rozpatrzenia sprawy. Organ administracji publicznej powinien, stosownie do treści art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy jego treść zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny i logiczny - po czym, na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić jaką posiada wartość dowodową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 9 lutego 2012, sygn. akt I OSK 309/1 1 "operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale jak również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy". W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej oceny sporządzonego operatu. W wycenie jako podobną przyjęto nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] w S. o pow. 363 m2, przyjmując jej przeznaczenie drogowe. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - uchwała nr [...] z [...] czerwca 2011 r. (D.Urz. Woj. [...]. 2011, Nr [...]) wynika, że nieruchomość ta jest nieruchomością rolną. Cena tej działki była w operacie ceną najwyższą podczas gdy transakcja ta w ogóle nie powinna być brana pod uwagę gdyż nie spełniała kryterium podobieństwa ze względu na jej przeznaczenie. Wskazywana przez uczestników postępowania okoliczność, że ceny nieruchomości rolnych są niższe niż nieruchomości drogowych, po pierwsze nie została wykazana a po drugie pozostaje bez istotnego znaczenia w kontekście konieczności uwzględniania wyłącznie nieruchomości podobnych. Nieruchomość rolna nie jest podobna do nieruchomości o charakterze drogowym ze względu na jej przeznaczenie. Konsekwencją tego błędu jest wadliwe przyjęcie tej transakcji jako stanowiącej podstawę do ustalenia ceny maksymalnej oraz przyjęcia do wyceny nieruchomości o cenie minimalnej (50 zł/m2) w sytuacji gdy w zbiorze 66 transakcji (k 10-12 opinii) występowały także transakcje o cenie jeszcze niższej -20, 30, 31, 33, 43 zł/m2. Sąd nie akceptuje wyjaśnień rzeczoznawcy, że odrzuciła nieruchomości o cenach skrajnych bo w istocie w zakresie wartości minimalnych odrzuciła z zaprezentowanego katalogu znacznie więcej nieruchomości niż w katalogu cen maksymalnych ( stosunek 11: 4). Nie wiadomo także jaki jest status działki nr [...] i [...] gdyż w opisie dodatkowym nie ma uwag. Nie wiadomo więc jakie było w istocie kryterium "odrzucania" nieruchomości skrajnych. Rzeczoznawca nie wyjaśnił przy tym jakie było kryterium podobieństwa wskazując jedynie, że na wysokość cen nie ma wpływ kształt działki. Budzi także wątpliwość i zasadność przyjętej do porównania działki, o cenie minimalnej (tabela 9.5.str. 16 opinii) gdyż z opisu tej działki wynika że jest to działka użytkowana rolniczo a jej powierzchnia w zakresie przeznaczonym pod drogę stanowi nieznaczną część nieruchomości. Abstrahując od braku podstaw do przyjęcia do wyceny transakcji działką o cenie maksymalnej, porównanie w tym aspekcie działki o cenie minimalnej do maksymalnej z uwagi na jej wykorzystanie pod drogę jest nie przekonujące. Wadliwe przyjęcie działki o cenie maksymalnej i maksymalnej powoduje błąd w ustaleniu ostatecznej ceny rynkowej wycenianej nieruchomości. Stanowi to o zasadności zarzutów wymienionych w pkt 4,5 skargi. Kwestie związane z wyliczeniem wartości nieruchomości i zastosowanych wzorów pozostają poza oceną sądu, jako że wymagają w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (zarzut z pkt 2 skargi). Trzeba podkreślić, że wycena ma wskazywać na cenę najbardziej prawdopodobną do osiągnięcia, a zastosowanie do porównania transakcji nieruchomościami winno uwzględniać podobieństwo tych nieruchomości. Do porównania nie należy przyjmować jakichkolwiek występujących na danym rynku lokalnym czy regionalnym transakcji nieruchomościami tylko nieruchomości spełniające kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianej. W ocenie Sądu nie można np. uznać za podobne transakcji dotyczących nieruchomości wywłaszczonych np. pod jedną i tę samą drogę publiczną z jednej strony położonych w centrum miasta, zaopatrzonych w infrastrukturę publiczną w otoczeniu gruntów ściśle inwestycyjnych np. usługowych a z drugiej strony położonych na obrzeżach miasta bądź poza jego granicami, bez dostępu do mediów i dróg publicznych i użytkowanych rolniczo. Ponieważ opinia nie zawiera szczegółowych opisów działek nie sposób się precyzyjnie odnieść do spełnienia kryterium podobieństwa przyjętych do wyceny transakcji nieruchomościami, poza wskazaną nieruchomością o wartości minimalnej i maksymalnej. Kwestie te nie zostały wyjaśnione ani przez rzeczoznawcę ani przez organ, co stanowi o naruszeniu art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. W związku z tym zasadne są zarzuty w zakresie braku wnikliwej analizy operatu, jego logiczności i spójności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że generalnie nie ma wpływu na treść wyceny przyjęcie do porównania nieruchomości sprzed 2 lat od daty jej sporządzania o ile nie da się na danym rynku odnaleźć nieruchomości z dat wcześniejszych. W tym zakresie Sąd podziela także wywody organu co do sztywnego określania zakresu branych do porównania nieruchomości (str. 5 uzasadnienia skargi). Nie zasługuje na uwzględnienie, co do zasady zarzut dotyczący nie uwzględnienia trendu czasowego. Na str. 13 opinii biegła dokonała zestawienia trendu czasowego wskazując nadto, że w badanym okresie nie zanotowano zmian cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony operat nie może być podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania gdyż błędy w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości a w konsekwencji nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej są na tyle poważne, że mają istotny wpływ na wyliczoną wartość nieruchomości wywłaszczanej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez innego biegłego, który następnie oceni wg kryteriów o których była mowa wyżej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania – poniesiony przez niego wpis w wysokości 200 zł. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozstrzygnięcia w o zwrocie kosztów uczestnika postępowania (art. 199 i 200 tej ustawy.