IV SA/Wa 2275/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej Ministrem) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że dawny majątek ziemski pn. "D." nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm. - dalej zwany dekretem). Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: W. R. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki o numerach: [...] wchodzące w skład dawnego majątki ziemskiego "D." położone w obrębie S. gm. D. nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji złożył A. R. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną do wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 - dalej zwane rozporządzeniem). Przepis ten stanowi, iż orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Od decyzji urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tego urzędu w ciągu 7 dni, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Na mocy dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248) sprawy administracji reform rolnych włączone zostały do zakresu działania wojewodów i starostów, a urzędy ziemskie zostały zespolone z organami administracji ogólnej. Kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich zostały przekazane wojewodom. Minister wskazał, że przy ocenie, czy ww. rozporządzenie z dnia 1 marca 1945r. zostało derogowane, podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/10. W przedmiotowym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 5 rozporządzenia utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Tym samym zakończył się także okres, w którym prowadzona była reforma rolna. Ponadto Trybunał wskazał, iż w 1958 r. uporządkowana została sytuacja prawna licznych nieruchomości rolnych, które nie podpadały pod działanie przepisów o reformie rolnej, a mimo to zostały przejęte na rzecz Państwa bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 7 dalej zwana ustawą z 1958 r.) nieruchomości rolne oraz leśne objęte we władanie Państwa do momentu wejścia w życie tej ustawy przechodziły na własność Państwa bez względu na ich obszar. Na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r. doszło zatem do przejścia z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, iż § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu. Tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozostawał bowiem w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskich. Rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu. Nie może być więc stosowane. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.c. Przepis § 5 rozporządzenia nie ma mocy obowiązującej, w związku z czym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 K.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu mogłoby zostać przekazane organom administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. wniósł działający przez pełnomocnika profesjonalnego A. R. (spadkobierca W. R.), zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) tylko wyroki Trybunału Konstytucyjnego, mają moc powszechnie wiążącą i są opublikowane w Dzienniki Ustaw. A zatem wydane przez Trybunał postanowienie ma charakter wiążący jedynie dla rozpatrywanej przez Trybunał sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. którą rozstrzygnięto, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie ma charakteru wiążącego, w związku z czym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nadal obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że dawny majątek ziemski pn. "D." nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu decyzji powołał się na przywołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.), uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego-zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa wart. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez Wojewodę [...] i utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji będą zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie, czy nieruchomość określona jako "D." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. (Dz. U. Nr 3, poz.13 ze zm.) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.