IV SA/Wa 2275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego L. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2013 r. nr 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. ustalającej linię brzegu morza. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], na wniosek Urzędu Morskiego w G., decyzją z [...] marca 1997 r. ustalił linię brzegu morza na odcinkach: 1. Port [...]. (wyłącznie) – W., km 89,4 -122,9 (gminy: m. G., K. i m. P.), 2. Półwysep [...], km 0-71,5 (gminy: m. W., m. J. i m. H.), 3. W.– K., km 124,3-175,35 (gminy: m. W., K., C.). L. B. pismem z 17 grudnia 2013 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustaleniu linii brzegu morza. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Na skutek wniosku L. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony, Dyrektor Urzędu Morskiego w G. w świetle zadań wskazanych w ustawie Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie decyzji był zainteresowany ustaleniem linii brzegu morza. Dyrektor Urzędu Morskiego miał kompetencje do regulacji i utrzymania wód wewnętrznych oraz brzegu morskiego, polegającej w szczególności na budowie, utrzymaniu i ochronie umocnień brzegowych, wydm nadmorskich i zalesień ochronnych w obrębie pasa nadbrzeżnego. Ponadto w świetle przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 89, poz. 415 ze zm.) miał kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego oraz uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani. Tym samym, w ocenie organu, Dyrektor Urzędu Morskiego w chwili wydania decyzji posiadał interes prawny, mógł być zainteresowanym zakładem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne i w konsekwencji miał przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że fakt ustalenia linii brzegowej miał istotne znaczenie dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz w kwestiach związanych z pasem nadbrzeżnym oraz gospodarowaniem obszarami morskimi. Dalej organ wskazał, że legitymacja Dyrektora Urzędu Morskiego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu morza wynikała także z treści § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 czerwca 1993 r. w sprawie określenia granic oraz szerokości pasa technicznego i pasa ochronnego (Dz. U. nr 50, poz. 228), dalej również "rozporządzenie z 14 czerwca 1993 r. w sprawie granic". Określone w tym akcie prawnym kompetencje dyrektora urzędu morskiego do wytyczenia granic pasa technicznego stanowiły o tym, że był on zainteresowanym zakładem, a w konsekwencji z uwagi na interes prawny mógł żądać wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu morza. Organ nie podzielił stanowiska L. B., że przepis ten nie mógł mieć zastosowania z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 1999 r. (U 8/98, OTK 1999/7/157), w którym przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia z 14 czerwca 1993 r. w sprawie granic uznano za niezgodny z art. 36 ust. 4 ustawy oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że przekazuje on kompetencje Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia granic i szerokości pasa ochronnego innym organom. Zdaniem organu nie oznacza to jednak, że wyrok odnosi się również do § 3 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, w którym usankcjonowano analogiczną kompetencję dotyczącą pasa technicznego. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia standardów ochrony prawa własności poprzez fakt, że organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nie dostrzegł, że skutkiem jej obowiązywania jest ingerencja w konstytucyjnie chronioną sferę prawa własności, organ podkreślił, że decyzja w żaden sposób nie ingerowała i nie ingeruje w prawo własności strony w zakresie nieruchomości gruntowych, a konkretnie działek nr [...] oraz [...]. Decyzja nie zmieniła granic geodezyjnych działek ani nie wpływa na prawo własności, którego potwierdzeniem jest księga wieczysta nr [...] prowadzona dla nieruchomości. Co więcej, jak wskazuje strona do chwili obecnej stan ujawniony w księdze wieczystej nie uległ zmianie, zarówno co do osoby właściciela, jak i granic geodezyjnych działek w zakresie powierzchni. Nie doszło również do naruszenia prawa własności prywatnej poprzez przymusowe odjęcie części nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania, tj. wywłaszczenie. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie uwzględnił również zarzutu skarżącego, że linia brzegu morza wskazana w decyzji nie przebiegała zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz klas wód śródlądowych żeglownych (Dz. U. nr 26, poz. 110), dalej również "rozporządzenie z 5 sierpnia 1977 r.", a zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia linii brzegu. Organ stanął na stanowisku, że zarzut ten został sformułował w oparciu o prawdopodobieństwo i podniósł, że wniosek dyrektora urzędu morskiego spełniał wymogi określone w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 5 sierpnia 1977 r. i brak jest podstaw do stwierdzenia, że brakowało właściwej dokumentacji niezbędnej do ustalenia linii brzegu. Podobnie organ ocenił zarzut strony, że mapę, na podstawie której ustalono linię brzegu, sporządzono w oparciu o pomiar dokonany w dniu 10 sierpnia 1993 r., a tym samym istnieje prawdopodobieństwo, że mapa była nieaktualna w dniu wydawania decyzji. Zdaniem organu z uwagi na małą zmienność linii brzegowej Półwyspu [...] od strony Zatoki [...] oraz wysokie koszty wykonywania pomiarów, badań strefy brzegowej nie wykonuje się corocznie. Nie oznacza to jednak, jak wskazuje strona, że pod uwagę w ustalaniu linii brzegowej brane są pomiary sprzed 20 i 30 lat. Pomiar, który został wykonany w 1993 r. był wystarczający dla ustalenia linii brzegowej w 1997 r., na odcinkach wskazanych w decyzji. Wobec powyższego organ stwierdził, że Wojewoda [...] wydając w dniu [...] marca 1997 r. na podstawie art. 8, art. 37 pkt 3 i art. 38 ustawy Prawa wodnego decyzję nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju wywiódł L. B. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: • art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności brak zbadania akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. o ustaleniu linii brzegowej, • § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz klas wód śródlądowych żeglownych w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230) poprzez błędne przyjęcie, iż Dyrektor Urzędu Morskiego w G. był zainteresowanym zakładem w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy stanowił on terenowy organ administracji podległy Ministrowi Transportu i Gospodarki Morskiej • § 2 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1977 r. w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 czerwca 1993 r. w sprawie określenia granic oraz szerokości pasa technicznego i pasa ochronnego, poprzez błędne przyjęcie, że określona w ww. przepisie kompetencja Dyrektora Urzędu Morskiego w G. do wytyczania w terenie pasa technicznego może stanowić o tym, że był on zainteresowanym zakładem w rozumieniu przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia, • art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor Urzędu Morskiego w G. posiadał interes prawny do żądania wszczęcia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu linii brzegowej, a w konsekwencji • naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przy wydaniu decyzji o ustaleniu linii brzegowej nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. pomimo, że postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia, • naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że decyzja o ustaleniu linii brzegowej rażąco narusza konstytucyjny i ustawowy standard ochrony prawa własności poprzez wywłaszczenie skarżącego na podstawie przepisów rangi podustawowej oraz bez odszkodowania, • naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu linii brzegowej, w sytuacji gdy decyzja została wydana z rażącym naruszenie prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, bądź ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem procesowym z 12 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. nr [...] o ustaleniu linii brzegowej. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. pisma Głównego Inspektora Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Morskiego do Inspektoratu Specjalistycznego NB i Zagospodarowania Przestrzennego z 15 stycznia 1998 r., pisma z Urzędu Morskiego w G. z [...] stycznia 1998 r. znak: [...] oraz pisma Urzędu Miejskiego W. z [...] maja 1999 r. na okoliczność, że w czasie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. o ustaleniu linii brzegu morza, stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] znajdowała się pasie technicznym, a działka [...] (powinno być [...]) była poza tym pasem, a to oznacza, że linia brzegowa nie przebiegała w sposób wskazany na mapie stanowiącej załącznik do decyzji "Projekt ustalenie linii brzegu" i w konsekwencji, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. ustalającej linię brzegu morza. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Jak wynika z ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1997 r., podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 8 oraz art. 37 pkt 3 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230) w nawiązaniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic wód, linii brzegu, urządzeń pod wodami oraz klas wód śródlądowych żeglugowych (Dz. U. nr 26, poz. 110, ze zm.). Ustawa Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. w art. 7 ust. 1 stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do wód śródlądowych. Jednocześnie ust. 2 art. 7 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się również do morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem ze źródeł lądowych i ochrony przed powodzią, a w pozostałym zakresie - w wypadkach w niej określonych. Pojęcia morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego są zdefiniowane odpowiednio w art. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. nr 32, poz. 131, ze zm.). Decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1997 r. dotyczy ustalenia linii brzegu morza, zatem ustawa Prawo wodne ma do niej zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim sama to określa. Działki skarżącego oznaczone nr ew. [...] i [...] położone są nad Zatoką [...] , która zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej stanowi morskie wody wewnętrzne. Art. 8 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, że linię brzegu dla morskich wód wewnętrznych ustala wojewoda. Jest to konkretnie wskazana w ustawie sytuacja, mówiąca, że do ustalenia linii brzegu morskich wód wewnętrznych stosuje się ustawę Prawo wodne. Jednocześnie w art. 8 ust. 1 podana jest definicja linii brzegu, jako granicy między gruntami pokrytymi wodami a gruntami przyległymi do tych wód. Z kolei akt wykonawczy do ustawy Prawo wodne, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz wód śródlądowych żeglownych w § 2 ust. 1 stanowi, że linię brzegu ustala w drodze decyzji właściwy terenowy organ administracji państwowej na wniosek zainteresowanego zakładu. Pojęcie zakładu definiuje art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, a art. 18 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że przepisy dotyczące zakładów stosuje się odpowiednio do osób fizycznych. Ponieważ przepisy ustawy prawo wodne w zasadniczej mierze stosuje się do wód śródlądowych, to wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia zainteresowany zakład, jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu, dotyczy ustalenia linii brzegu wód śródlądowych. Jest to szczególne uregulowanie w stosunku do art. 28 k.p.a. Ustawa Prawo wodne i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r. nie wskazują zakładu jako podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu morskich wód wewnętrznych. W tym ostatnim przypadku znajdą zatem zastosowanie ogólne uregulowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z materialnych przepisów prawa administracyjnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie określenia granic oraz szerokości pasa technicznego i pasa ochronnego (Dz. U. nr 50, poz. 228, ze zm.) wynika, że właściwy terytorialnie urząd morski wytycza w terenie granice pasa technicznego. Pas techniczny oraz pas ochronny wchodzą w skład pasa nadbrzeżnego, który zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej jest obszarem lądowym przyległym do brzegu morskiego. Pas nadbrzeżny przebiega wzdłuż wybrzeża morskiego oraz morskich wód wewnętrznych również w granicach administracyjnych gmin nadmorskich, z wyłączeniem terenów leżących w granicach portów i przystani morskich, określonych w odrębnych przepisach - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie określenia granic oraz szerokości pasa technicznego i pasa ochronnego. Ponieważ pas nadbrzeżny, którego częścią składową jest pas techniczny, przylega do brzegu morskiego, to właściwy terytorialnie urząd morski mając obowiązek wytyczenia w terenie pasa technicznego musi znać przebieg linii brzegu morza. Urząd Morski w G. mając obowiązek wyznaczenia pasa technicznego, który przylega do brzegu morskiego, był uprawniony do żądania wszczęcia przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu morskich wód wewnętrznych na odcinkach - Port [...] (wyłącznie) – W., km 89,4 -122,9 (gminy: m. G., K. i m. P.), - Półwysep [...], km 0-71,5 (gminy: m. W., m. J. i m. H.), - W.– K., km 124,3-175,35 (gminy: m. W., K., C.). Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. zostało wszczęte na wniosek Urzędu Morskiego w G., jako podmiotu nieuprawnionego. Ustawa Prawo wodne w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustala, że zasady ustalania linii brzegu określi w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 1977 r. w sprawie granic, linii brzegu, urządzeń nad wodami oraz wód śródlądowych żeglownych w § 2 ust. 2 wskazała, że podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Wskazała również co taki projekt powinien zawierać. W aktach administracyjnych, nie z winy organu, brak jest akt administracyjnych postępowania w ramach którego wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. Jednakże w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, w tym nadesłany przez Starostwo Powiatowe w P. Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Organ powinien ustalić, czy materiał ten lub jego część, konkretnie które karty, stanowią część załączonego do wniosku Urzędu Morskiego w G. z dnia 9 stycznia 1997 r. załącznika w postaci projektu rozgraniczenia opracowanego przez Biuro Urządzenia Lasu i Geodezji Leśnej – Oddział w G. i czy dokumenty te stanowiły część dokumentacji p.t. "Projekt ustalenia linii brzegu pasa technicznego Urzędu Morskiego w G." będącej integralną częścią decyzji. Organ w decyzji stwierdził, że wniosek Dyrektora Urzędu Morskiego w G. oraz złożona dokumentacja spełniały wymogi określone w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. wynika, że linia brzegu morza na określonych w niej odcinkach została ustalona według przebiegu linii naniesionej kolorem czerwonym w dokumentacji stanowiącej integralną część decyzji. Samo naniesienie tej linii obrazuje przebieg linii brzegu morza. Natomiast konsekwencją ustalenia linii brzegu morskich wód wewnętrznych powinno być rozgraniczenie gruntów pokrytych morskimi wodami wewnętrznymi od gruntów przyległych. Z kolei konsekwencją rozgraniczenia powinno być ustalenie odszkodowania. Art. 1 Prawa wodnego stanowi, że wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie ingeruje w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr [...] i nr [...]. Decyzja nie zmienia granic geodezyjnych działek, ani nie wpływa na prawo własności, którego potwierdzeniem jest treść księgi wieczystej. Zatem nie doszło do naruszenia prawa własności prywatnej poprzez przymusowe odjęcie części nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania, tj. wywłaszczenie. Powyższa ocena jest tylko pozornie słuszna, gdyż całkowicie pomija ona cel jakiemu ma służyć postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Postępowanie to ma ustalić nie tylko linię brzegu, ale także uregulować stosunki własnościowe pomiędzy właścicielem wody a właścicielem przyległego gruntu oraz dokonanie rozliczeń za przejęty grunt pokryty wodami poprzez wypłatę odszkodowania. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. ustala jedynie linię brzegu morza na określonych w niej odcinkach. Nie dokonuje rozgraniczenia i nie rozstrzyga co do odszkodowania. Organ winien ustalić i wypowiedzieć się czy były przeprowadzone inne postępowania w ramach których dokonano rozgraniczenia i ustalenia odszkodowania. Jeżeli takich postępowań nie było, to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. powinna być oceniona z punktu widzenia jej kompletności. Wszczęcie postępowania o ustalenie linii brzegu morza ma na celu nie tylko ustalenie tej linii ale także dokonanie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych oraz przyznanie odszkodowania. Organ winien wskazać konkretne dokumenty nadesłane przez Starostwo Powiatowe w P., bądź też inne, które mogą być podstawą rozgraniczenia, a tym samym spełniają wymóg § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1977 r., skoro uznał, że dokumentacja złożona przez wnioskodawcę spełnia te wymogi. Organ powinien ocenić, czy dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania ustalającego jedynie linię brzegową morza, jeżeli ustali, że nie było przeprowadzone postępowanie rozgraniczające będące następstwem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. Nie można wykluczyć, że takie postępowanie nie zostało przeprowadzone skoro nie znalazło to odzwierciedlenia w zapisach ewidencji gruntu, w księdze wieczystej prowadzonej dla dziełek nr ew. [...] i [...]. Ale jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący został wezwany przez Urząd Morski w G. do zapłaty określonej kwoty tytułem wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej na obszarze Zatoki [...], na wysokości działki nr ew. [...]. Ustalenia faktyczne w tym zakresie nie zostały dokonane przez organ w sposób dostateczny, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. obowiązywała Konstytucja z 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36, ze zm.), której art. 7 stanowił, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Skoro skutkiem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. ma być odjęcie prawa własności części nieruchomości skarżącego, to decyzja ta, wbrew stanowisku organu, ingeruje w prawo własności skarżącego. Jednocześnie brak rozstrzygnięcia w decyzji w przedmiocie rozgraniczenia i ustalenia odszkodowania czyni postępowanie o ustalenie linii brzegu morza niedokończonym. W oparciu o tę decyzję nie został uregulowany stan prawny działek nr ew. [...] i [...]. Niezasadnie w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji mogła dochodzić swych roszczeń przed sądem. Strona zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne mogłaby dochodzić swych roszczeń przed sądem jeżeli decyzja zawierałaby rozstrzygnięcie w zakresie rozgraniczenia gruntów pokrytych morskimi wodami wewnętrznymi z gruntami przyległymi oraz odszkodowania. Skarżący podniósł również, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] linia brzegu morza nie przebiegała zgodnie z rysunkiem umieszczonym na mapie "Projekt linii brzegowej". Faktycznie działka nr [...] znajdowała się w pasie technicznym, bezpośrednio przylegającym do linii brzegowej, a działka nr [...] znajdowała się poza pasem technicznym. Na potwierdzenie tego skarżący przedłożył odpisy trzech pism (bez poświadczenia ich za zgodność z oryginałem), dwa ze stycznia 1998 r. i jedno z 13 maja 1999 r. Jest to materiał dowodowy pochodzący z okresu zbliżonego do daty wydania decyzji Wojewody [...], powinien zatem podlegać ocenie przez organ pod kątem prawidłowego ustalenia przebiegu linii brzegowej morza w decyzji z dnia [...] marca 1997 r. Ponownie dokonując oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. organ weźmie pod uwagę wyżej przedstawione uwagi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.