IV SA/Wa 2279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) kwietnia 2007 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji wejścia zewnętrznego ze schodami w miejsce okna do lokalu użytkowego nr (...) w parterze budynku położonego na działce nr (...) przy ul. (...) w L. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia (...) stycznia 1967 r. i z dnia (...) sierpnia 1985 r. Wskazano przy tym, że ulica (...) w L. jest jedną z najbardziej reprezentacyjnych ulic (...)w L. i stanowi element objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego tego terenu. Zdaniem organu odwoławczego planowana na działce nr (...) w L. inwestycja- zewnętrzne schody- doprowadziłaby do zniekształcenia kompozycji i rytmu elewacji budynku przy ul. (...), którego elewacja od ulicy (...) pozbawiona jest w części przyziemia wtórnych wejść do pomieszczeń, a tym samym wprowadziłaby niepożądany element w istniejącym układzie przestrzennym wnętrza urbanistycznego tej ulicy. Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w obrębie "dolnej" części ul. (...) w L. nie występują wejścia zewnętrzne do pomieszczeń zlokalizowanych w parterze, ustawione równolegle do elewacji budynku. Tego rodzaju rozwiązania funkcjonalne zostały istotnie przeprowadzone, jednak w "górnej" części ul.(...), jak również w pasie sąsiednich ulic. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w zażaleniu, dotyczącego przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przez organ pierwszej instancji, Minister, wskazując przyjęte przez ten organ ustalenia stwierdził, iż zarzut ten nie jest uzasadniony. W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżąca H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej realizacja wejścia zewnętrznego w miejscu istniejącego okna w żaden sposób nie spowoduje zachwiania gabarytów i proporcji budynku, bowiem wysokość schodów od chodnika do progu drzwi wynosiłoby tylko ok. 80 cm. W ocenie skarżącej orzekające w sprawie organy w toku rozpoznawanej sprawy naruszyły art. 8 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie jej w stosunku do pozostałych mieszkańców ulicy (...) przy wydawaniu pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co powoduje brak zaufania skarżącej do organów administracji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, iż na ulicy (...) są miejsca, w których wykonano wejścia do budynku w sposób przez nią planowany lub wejścia ze schodami do pomieszczeń poniżej parteru, w których znajdują się lokale użytkowe. Są one usytuowane pomiędzy ulicą (...) a (...). Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, który jej zdaniem pominął zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, iż w ,,dolnej" części ulicy (...) ((...)) istnieją wtórne otwory drzwiowe i dobudowane do nich schody poniżej chodnika. Podobne rozwiązania, jak wskazała skarżąca, w tym samym obrębie urbanistycznym można znaleźć na ulicy (...) i (...) w L. Ulice te są znacznie węższe niż ulica (...), a mimo to wykonano tam wejścia podobne do planowanego przez nią przedsięwzięcia. Przy ul. (...) znajduje się natomiast szeroki chodnik, co zdaniem skarżącej skutkuje tym, że wybudowanie w tym miejscu schodów w żadnym wypadku nie spowoduje utrudnienia dla pieszych. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż przy wydawaniu zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji nie został uwzględniony jej słuszny interes. Wykonanie przedmiotowego wejścia pozwoliłoby bowiem na wykorzystanie lokalu i realizację zamierzonego przez nią celu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, iż organ administracji ma obowiązek wskazać dlaczego daje prymat interesowi społecznemu nad indywidualny interes strony. Stanowisko swoje winien wnikliwie uzasadnić, wskazują przesłanki powodujące przedłożenie w konkretnym przypadku interesu społecznego nad interes indywidualny. Nadto skarżąca w swojej skardze podniosła, że jej stanowisko również potwierdza wydane w dniu (...) maja 2007 r. przez Prezydenta Miasta L. postanowienie uzgadniające przedmiotową inwestycję polegającą na realizacji wejścia zewnętrznego w miejsce istniejącego okna, w zakresie obsługi komunikacyjnej. Znacznie większą ingerencję w ład architektoniczny budynków znajdujących się w tym obrębie miasta, mają w ocenie skarżącej, zamieszczone na budynkach reklamy usytuowane na różnych wysokościach. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. skarżąca dodatkowo podniosła, iż w budynku narożnym, przyległym do miejsca realizacji inwestycji, pomiędzy ulicą (...) i ulicą (...) także w latach 60-tych dobudowano schody. Skarżąca wyjaśniła, iż kwestii tej nie podniosła w toku postępowania administracyjnego. Zwróciła uwagę ponadto, iż w budynku pochodzącym z analogicznego okresu przy ulicy (...) wydano w tym roku jedno pozwolenie na zrealizowanie drugiego wejścia od strony ulicy. W ocenie skarżącej budynki znajdujące się w obszarze planowanej inwestycji nie mają żadnej szczególnej wartości z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Skarżąca dodatkowo wskazała, iż w związku z uzgodnieniami z zarządcą drogi zamierza zrealizować schody w innej koncepcji niż przedłożona konserwatorowi, tzn. takiej, w której schody będą zrealizowane kosztem mieszkania, nie będą zaś wychodziły na obszar pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę albowiem uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji wejścia zewnętrznego ze schodami w miejsce okna do lokalu użytkowego nr (...) w parterze budynku położonego na działce nr (....)przy ul. (...) w L., wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dokonywane są przez organy konserwatorskie. Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy przedmiotem ochrony konserwatorskiej są m.in. zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Teren, na którym skarżąca planuje realizację przedmiotowej inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia (...) stycznia 1967 r. i (...) sierpnia 1985 r. Bezspornym zatem w niniejszej sprawie jest, iż działka nr (...) przy ul. (...), która objęta jest projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, położona jest w granicach terenu objętego ochroną konserwatorską. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., okna przedmiotowego lokalu znajdują się na wysokości ok. 2 metrów od poziomu chodnika. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż oznacza to, że wykonanie wejścia zewnętrznego do lokalu użytkowego wprost z ulicy wymagałoby wysokich, zewnętrznych schodów z balustradami. W ocenie Sądu planowane w ten sposób przedsięwzięcie prowadziłoby do zmiany wyglądu elewacji budynku, a tym samym do zakłócenia objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zasadnie zatem orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, iż realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci wejścia zewnętrznego ze schodami zniekształciłyby kompozycję i rytm elewacji budynku. Dlatego za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja nie wywołałaby negatywnych skutków w istniejącym układzie przestrzennym wnętrza urbanistycznego ulicy (...). Nie znajduje również potwierdzenia w niniejszej sprawie zarzut dotyczący nierównego traktowania skarżącej wobec innych mieszkańców ulicy (...) i sąsiednich ulic, którzy wybudowali podobne wejścia wraz ze schodami w tym samym obrębie urbanistycznym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że na obszarze planowanej inwestycji, tj. przy ul. (...) jak również w obrębie ,, dolnej" części ulicy (...) elewacja od strony ulicy (...) pozbawiona jest w części przyziemia wtórnych wejść do pomieszczeń. O ile tego rodzaju rozwiązania funkcjonalne istotnie zostały przeprowadzone w "górnej" części tej ulicy oraz w pasie sąsiednich ulic, w niniejszej sprawie nie mogą być brane pod uwagę. Wykonanie bowiem wejścia zewnętrznego do przedmiotowego lokalu wprowadziłoby niepożądany element w istniejącym układzie przestrzennym wnętrza urbanistycznego tej część ulicy, która posiada wyraźny charakter kameralnej ulicy mieszkalnej o prostej architekturze. Stanowiłoby również znaczną ingerencję w formę architektoniczną tej części chronionego układu urbanistycznego. Wybudowanie zatem wejścia wraz ze schodami do lokali znajdujących się w innej części ulicy (...) nie może stanowić podstawy do pozytywnego stanowiska organów konserwatorskich w niniejszej sprawie. Jedynie w przypadku wykazania, iż niekorzystna ingerencja w formę elewacji budynku ( niewątpliwe zaburzenie jej harmonijnej formy- wyjście ma być zlokalizowane w bocznej części pierzei budynku) może mieć równocześnie pozytywny skutek odnośnie pozostałych elementów układu urbanistycznego (np. ujednolicenie formy elewacji- gdyby w większości zlokalizowano dodatkowe wejścia) obligowałoby organ administracji do rozważenia, czy ingerencja w formę fasady ( niewątpliwie niekorzystna w kontekście miejscowym) nie jest uprawniona wobec określonych korzyści w kontekście ochrony innych elementów założenia urbanistycznego. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie miała miejsca. Nie może zmienić tej oceny podnoszona przez stronę okoliczność, iż w pierzei ulicy, na odcinku gdzie chce ona realizować przedsięwzięcie, istnieją dwa wejścia do kondygnacji poniżej poziomu ziemi. W pierwszym rzędzie trzeba zważyć na znaczącą odmienność formy architektonicznej tego rodzaju zejść. Ponadto istnienie dwóch tego rodzaju przypadków nie pozwala wywieść wniosku, iż tego rodzaju rozwiązania mają charakter dominujący, co mogłoby mieć wyłącznie znaczenie w sprawie (jak wskazano wcześniej). Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji, orzekające w sprawie organy naruszyły zasadę wynikającą z art. 7 K.p.a. Podkreślić należy, iż uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia, bowiem do działania dowolnego- organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie skarżącej dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji, nie jest możliwa, skoro spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską terenu. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu przedstawionego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r., iż w budynku narożnym, przyległym do miejsca realizacji inwestycji w latach 60-tych dobudowano schody. Jak potwierdziła sama skarżąca zarzutu tego nie podniosła w toku postępowania administracyjnego, dlatego też nie mógł on zostać rozpoznany przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Na marginesie należy jedynie wskazać, iż wymienione przez skarżącą schody nie znajdują się w tej samej linii zabudowy co planowane przedsięwzięcie ( ściana ukośna w stosunku do pierzei ulicy), stąd nie można przyjąć aby kwestia ta mogła mieć istotne znaczenie dla sprawy. Należy jednocześnie wskazać, iż przedstawiona przez skarżącą w dniu rozprawy inna koncepcja realizacji schodów niż przedłożona konserwatorowi, pozostaje poza ocena Sądu. Uzgodnienia konserwatorskie dokonane w niniejszej sprawie dotyczyły pierwotnej koncepcji, przedstawionej przez skarżącą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz uwzględnionej przy wydaniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia przedmiotowych warunków. Przedstawiona natomiast przez skarżącą nowa koncepcja może stać się ewentualnie przedmiotem oceny kolejnego uzgodnienia konserwatorskiego. Poza oceną Sądu, z uwagi na przedmiot orzekania, musi jednocześnie pozostać obecnie kwestia, czy inny wariant realizacji schodów wobec trafnego uznania przez organ administracji, iż ich realizacja zakłóci kompozycję elewacji budynku co będzie miało negatywny wpływ na zachowanie wartości obszaru urbanistycznego, może mieć znaczenie dla sprawy. Ocenie Sądu nie może zostać również poddany zarzut skarżącej, iż wykonane na ulicy (...) wejścia do budynku lub wejścia ze schodami do pomieszczeń poniżej parteru, w których znajdują się lokale użytkowe, powodują utrudnienia w korzystaniu z przejścia w tych miejscach. Powyższe argumenty mogły być przedmiotem oceny uzgodnienia dokonanego przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda organ pierwszej instancji, wychodząc poza granice sprawy, odniósł się do kwestii ewentualnych kolizji w pasie ulicy, uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Poza tym organ odwoławczy rozpoznając zażalenie prawidłowo kwestie tę pozostawił poza swoją oceną. Ponadto powołanie się przez skarżącą na uzyskanie w niniejszej sprawie uzgodnienia od Prezydenta Miasta L. w zakresie obsługi komunikacyjnej nie może również stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez organy konserwatorskie. Uzgodnienie będące przedmiotem niniejszej sprawy dokonywane jest na podstawie innych regulacji normatywnych w odrębnym postępowaniu. Ostatecznie za bezzasadny należy uznać również zarzut skarżącej, jakoby budynki, zlokalizowane na obszarze planowanej inwestycji, uznane za zabytki, nie miały żadnej wartości z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, teren, na którym znajduje się planowana inwestycja, decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. został wpisany do rejestru zabytków, co pozostaje poza oceną Sądu oraz organu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.