IV SA/Wa 2283/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. N. na pismo p. o. Dyrektora Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" postanawia odrzucić skargę. Skarżący – I. N. – złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "ARiMR", wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". [...] Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. poinformował skarżącego, że powyższy wniosek został odrzucony m. in. z uwagi na to, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego, pouczając jednocześnie, iż "wnioskodawcy w uzasadnionych wypadkach przysługuje w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania tego pisma prawo odwołania się od niniejszej decyzji. Pismo w sprawie ponownego rozpatrzenia, kierowane do Prezesa ARiMR należy złożyć w OR, w którym rozpatrzony był wniosek o dofinansowanie realizacji projektu". Skarżący w odwołaniu zarzucił [...] Oddziałowi Regionalnemu ARiMR nieprawidłowości przy ocenie wniosku. P. o. Dyrektora Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych ARiMR pismem z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] podtrzymał stanowisko [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Powyższe pismo jest przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że AMiMR nie ma statusu organu administracji publicznej, a Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Obowiązujące przepisy dotyczące udzielenia pomocy finansowej na działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" nie uprawniają Prezesa ARiMR ani Kierownika Biura czy Dyrektora Oddziału ARiMR do wydawania decyzji administracyjnych w kwestii rozstrzygnięć po dokonanej weryfikacji wniosku o dofinansowanie. Zatem negatywna weryfikacja wniosku skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 104 k. p. a. i tym samym niedopuszczalne jest zastosowanie administracyjnego trybu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sprawa niniejsza nie należy do jego właściwości. ARiMR została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu ARiMR (Dz. U. z 1994, nr 1, poz. 2 ze zm.). W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy jest państwową osobą prawną. Nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje AMiMR statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast k. p. a. w art. 1 pkt 1 stanowi, że przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Skoro AMiMR nie jest organem administracji publicznej, to do postępowania przed AMiMR nie stosuje się k. p. a. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika również, że k. p. a. normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k. p. a. (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. ARiMR jest państwową osobą prawną i stosownie do art. 38 k. c. działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Organem Agencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, jest Prezes, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W ramach ARiMR wyodrębnione zostały też: oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy (art. 5a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), biura powiatowe działające w powiatach z wyjątkiem miast na prawach powiatów, którymi kierują kierownicy (art. 5a ust. 1 pkt 3, ust. la i 2a ustawy o utworzeniu ARiMR). Stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze, takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Postawiona teza ma swe podstawy przede wszystkim w unormowaniach zawartych w powołanych wyżej przepisach k. p. a. Zasadne jest również odwołanie się do unormowań Konstytucji RP, a w szczególności art. 7, który stanowi, iż "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", oraz art. 6 k. p. a., który stanowi powtórzenie zasady praworządności przyjętej w ustawie zasadniczej. W doktrynie podkreśla się również, że w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. Do wydania decyzji administracyjnej przez organ konieczny jest więc przepis prawa przedmiotowego, który to umożliwia, otwierając drogę postępowania administracyjnego W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również poglądy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa 1997/5/28). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał też pisma nie mające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222). Z obowiązującego porządku prawnego nie wynika, że w niniejszej sprawie organ wydaje decyzję administracyjną. Tworzenie państwowych jednostek organizacyjnych o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną ma na celu oddzielenie administracji zarządzającej od administracji władczej. O tym, w jaki sposób ARiMR realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Wszystko to nakazuje uznać, że wykonując zadania przewidziane ustawą AMiMR nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że - poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo ani jednostki organizacyjne AMiMR ani jej organy nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. AMiMR reprezentowana przez [...] Oddział Regionalny w O. prawidłowo odczytała swe kompetencje i nadała swemu pismu z dnia [...] kwietnia 2005 r. do skarżącego charakter informacyjny ("Uprzejmie informuję"). Faktem jest, że formuła końcowa pisma ("wniosek został odrzucony") została opatrzona odsyłaczem, w którym stwierdzono, że wnioskodawcy "przysługuje prawo odwołania się od niniejszej decyzji", co zdaje się sugerować, iż mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Jednakże z tak określonego trybu postępowania, nie mającego zresztą podstaw w przepisach, nie można wnioskować o prawnym charakterze tego pisma. Niektóre sformułowania użyte w zaskarżonych pismach mogły wprowadzać w błąd co do oceny ich prawnego charakteru, nie może to jednak prowadzić do błędnych wniosków, iż przedmiotem skargi są akty administracyjne wydane przez właściwy organ administracji publicznej, a przez to podlegające kontroli sądu administracyjnego. Pismo wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną ARiMR do wnioskodawcy, powiadamiające o odrzuceniu wniosku o przyznanie dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" ze względu na niespełnianie przez skarżącego określonych warunków nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR pisma AMiMR należy oceniać jako zawiadomienia kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.