IV SA/Wa 2285/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w dniu15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z 3 lipca 2017 r. uznał zażalenie A. P. z dnia 24 października 2016 r. na niezałatwienie przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 j.t.) – dalej K.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozostawienie wniosku pismem z dnia 4 czerwca 2016 r. nr [...] bez rozpoznania. Pismem z 26 lipca 2017 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kognicja sądów administracyjnych określona została m.in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a". Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zażalenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...], zostało złożone przez A. P.na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Zażalenie na zachowanie się (bezczynność) organu wnoszone na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianego w art. 141-144 K.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale służy jedynie zmotywowaniu organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 37 § 2 K.p.a. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia organ stosownie do art. 37 § 2 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. albo uznaje je za uzasadnione i wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, albo uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji. Przepis art. 37 K.p.a. nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 K.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r.; z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SAB 246/00, LEX 78952 oraz wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144; z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2017 r. rozpoznające zażalenie złożone w trybie art. 37 K.p.a. Jak wyżej wskazano rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się bowiem w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.