IV SA/Wa 2287/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego - skargę oddala - Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2004 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie jest stroną postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów. Pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym, który musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Z uwagi zatem na brak przymiotu strony przez RDLP oraz brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskutek odwołania wniesionego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] września 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż z art. 157 § 2 kpa wynika, że postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest występowanie po stronie tego podmiotu interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Obowiązek jako pojęcie konstruujące "interes prawny" rozumiany być musi jako obowiązek powstający na skutek zastosowania prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym, a więc jako obowiązek wynikający z konkretyzacji normy prawnej - konkretyzacji polegającej na wydaniu w oparciu o normy prawa materialnego decyzji adresowanej do określonego podmiotu. Przepisy kompetencyjne, określające zadania poszczególnych organów kształtują obowiązki wskazanego w nich organu, jednakże obowiązek wynikający z tych przepisów nie jest tożsamy z obowiązkiem, o którym mowa w art. 28 kpa. Art. 5 i 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) – w ocenie organu – stanowią normy kompetencyjne, nie można z nich natomiast wywieść dla Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych obowiązku, dającego mu przymiot strony. W skardze do sądu administracyjnego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] przysługuje na podstawie art. 28 kpa uprawnienie strony we wszystkich przypadkach działań, które naruszają lub mogą naruszać przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego odmowa przyznania mu uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego narzuca Dyrektorowi "stanowisko bierne i pozbawia go możliwości działania w przypadkach naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez inne organy". Skarżący wywodzi, iż Prezydent W. naruszył w istotny sposób ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana gruntów leśnych na grunty nieleśne może nastąpić tylko w trybie określonym przez przepisy powołanej ustawy tj. art. 7 ust. 1 i 2, które wymagają dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na grunty nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia musi być poprzedzona zgodą Ministra Środowiska lub Wojewody. Dokonanie zatem zmiany klasyfikacji gruntów przez Prezydenta stanowi obejście ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dyrektor RDLP jest podmiotem uprawnionym do kontroli wykonywania przepisów powoływanej ustawy (art. 26 ust. 1). Do właściwego wykonywania tych obowiązków musi być uprawniony do zaskarżenia decyzji innych organów naruszających te przepisy. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność zatem, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie uczestniczył w postępowaniu, w którym wydano decyzję w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, nie wyklucza możliwości złożenia przez ten podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Warunkiem jednak koniecznym skuteczności przedmiotowego wniosku jest posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący musi wykazać, iż taki przymiot posiada, w przeciwnym razie organ badając legitymację strony będzie zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 kpa). W niniejszej sprawie organ I instancji wydał taką decyzję i w ocenie Sądu nie narusza ona prawa. Zasadnie zarówno Główny Geodeta Kraju, jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjęli, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2004 r. o wprowadzeniu zmian do ewidencji gruntów, jak również nie dotyczy ono jego obowiązku. Trafnie organ wywiódł, iż przepisy art. 5 i 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Otóż art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż co do zasady właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, co oznacza, iż organ ten jest organem administracji powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania w sprawach ochrony gruntów leśnych. Obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy mają charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Przepis ten ma charakter procesowy, nie można natomiast wywieść z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Dyrektor Lasów Państwowych działa tutaj w charakterze wyłącznie organu administracji publicznej uprawnionym m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji nie może być zaś stroną postępowania administracyjnego. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi przepis art. 26 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż m.in. Dyrektor Lasów Państwowych sprawuje kontrolę stosowania przepisów przedmiotowego aktu. Charakter owej kontroli został określony w ust. 2 i analiza tego przepisu pozwala na stwierdzenie, iż kontrola ta polega li tylko na wykonywaniu faktycznych czynności zmierzających do sprawdzenia w terenie, czy podmioty zobowiązane do realizowania wymogów ustawy, obowiązki te prawidłowo wykonują. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku kontrolowania osób trzecich w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Sądu zatem organ zgodnie z prawem przyjął, iż skarżący nie posiada przymiotu strony i w związku z powyższym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przezeń złożony nie może skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.