IV SA/Wa 2289/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - W decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Starosta [...] na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. Gospodarstwo Skarbu Państwa "W." w G. (dalej "Gospodarstwo") wprowadził zmianę w ewidencji gruntów i budynków wsi G. gmina R. w jednostce rejestrowej [...], poprzez wpisanie w miejsce działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 74,4691 ha działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 74,5249 ha. W dniu 24 stycznia 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Organ podniósł, że Starosta wydał decyzję w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a wnioskodawca był podmiotem uprawnionym do żądania wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji. Po rozpoznaniu odwołania w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju (powoływany dalej jako "Geodeta") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Geodeta wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", w związku z § 46 ust. 1 w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), ponieważ administrator Gospodarstwa nie był stroną postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją i nie miał też umocowania do występowaniu w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 k.p.a. Zdaniem Geodety nie jest to jednak rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednocześnie organ zaznaczył, że skierował decyzję do Agencji, która była stroną w sprawie, doręczenie jej administratorowi Gospodarstwa nie może być uznane za równoznaczne ze skierowaniem decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Zdaniem Geodety, zmiany wprowadzone tą decyzją wynikały z opracowania geodezyjno-kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych ujętych w "opisie po podziale". Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. powodowałoby konieczność wydania z urzędu decyzji o tej samej treści, co byłoby niezgodne z zasadą stabilności decyzji administracyjnych i zasadą ekonomiki procesowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 23 lipca 2013 r. wniosła Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. Agencja zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., - § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.), § 13 załącznika do statutu Agencji wydanego na podstawie zarządzenia nr 9 Ministra Skarbu Państwa z dnia 16 grudnia 2002 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Skarbu Państwa z 2002 r., Nr 4). Zdaniem skarżącej administrator Gospodarstwa nie miał umocowania do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji, nie był też stroną postępowania administracyjnego, dlatego doręczenie mu decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Wskutek błędów proceduralnych zainteresowany podmiot, tj. Agencja Nieruchomości Rolnych, został pozbawiony możliwości nie tylko zaskarżenia decyzji, ale również możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Po naniesieniu zmian w ewidencji gruntów Wójt Gminy R. dokonał naliczenia podatku od nieruchomości za 5 lat wstecz, tj. za okres od roku 2008 do roku 2012 w łącznej wysokości 59 497 złotych wraz z odsetkami liczącymi ok. 30 000 złotych. Samo zaś twierdzenie organu, że Starosta Z. zobowiązany był do naniesienia - zawnioskowania zmian z urzędu w operacie, nie stanowi wytłumaczenia bezprawności decyzji Starosty z dnia [...] marca 2003 r. Trudno bowiem - zdaniem skarżącej - określić w jakiej dacie Starosta wystąpiłby o dokonanie stosownych zmian, tak więc i powstanie obowiązku podatkowego za nieruchomości, oznaczone jako tereny produkcyjne, mogło powstać w zupełnie innej dacie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i zauważył, że bez względu na wniosek strony Starosta powinien był wprowadzić zmiany wynikające z dostarczonych mu dokumentów, sporządzonych zgodnie z przepisami. Ewidencja musi odpowiadać aktualnym dokumentom, znajdującym się w posiadaniu organu, który ją prowadzi. Z kolei brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, a może być wyłącznie podstawą do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie § 46 ust. 1 w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na wniosek państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych. Na podstawie art. 12 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa dysponuje Agencja Nieruchomości Rolnych (dawniej Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), która jest państwową osobą prawną. Zatem osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków co do działki o numerze ewidencyjnym [...] była Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednocześnie, na podstawie art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty Z. (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), Agencja działa na podstawie ustawy oraz statutu. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. 45 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800) w dniu wydania decyzji Starosty Z. obowiązywał statut Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 1992 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 104 ze zm.). Zgodnie z § 6 ww. statutu, na czele Agencji stoi Prezes Agencji, który kieruje jej działalnością, reprezentuje ją na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność za realizację zadań Agencji określonych ustawą. Zgodnie z § 16 statutu, Prezes Agencji tworzy i znosi oddziały terenowe, a także określa terytorialny i przedmiotowy zakres ich działania (ust. 1). W sprawach nie objętych terytorialnym i przedmiotowym zakresem działania oddziałów terenowych właściwy jest Prezes Agencji. Zgodnie z § 17 statutu, pracami oddziału terenowego kieruje dyrektor oddziału, reprezentujący oddział na zewnątrz oraz odpowiedzialny przed Prezesem Agencji i działający w granicach określonych przez statut i pełnomocnictw udzielanych przez Prezesa Agencji. Na podstawie § 22 statutu Prezes Agencji może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw ogólnych do dokonywania wszelkich czynności, zaś odrębne pełnomocnictwo jest wymagane do każdej z czynności wymienionych w § 23 statutu. W rozpatrywanej sprawie słusznie organ stwierdził, że sama wadliwość udzielonego administratorowi Gospodarstwa pełnomocnictwa, które dawało mu umocowanie do działania w imieniu Agencji, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Za taki skutek nie można uznać wydania decyzji na wniosek Agencji, która miała uprawnienie do bycia wnioskodawcą, ale była reprezentowana przez podmiot, który nie był do tego umocowany. W szczególności okoliczność ta ma znaczenie w sytuacji, gdy skutek decyzji wydanej w rozpatrywanym wypadku na wniosek Gospodarstwa byłby taki sam, jak skutek decyzji wydanej z urzędu, albowiem organ administracji był zobowiązany z urzędu do wydania decyzji w niniejszej kwestii. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że uwzględnienie zmian w ewidencji nastąpiłoby w tym samym zakresie w związku z dostarczonymi Staroście dokumentami. Niezasadnie również skarżący podnosi, że nie wiadomo, kiedy Starosta wydałby decyzję w tej sprawie z urzędu, co mogłoby skutkować późniejszym powstaniem obowiązku podatkowego. Taka sugestia skarżącego wskazuje, że kwestionuje on decyzję z dnia [...] marca 2003 r. ze względu na nałożone na niego obciążenie podatkiem od nieruchomości, w istocie mając na celu uniknięcie lub odsunięcie w czasie tego obciążenia dzięki spodziewanej opieszałości Starosty w uwzględnieniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nie zachodzi również przesłanka nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ skierował decyzję do Agencji, zaś jej doręczenie dokonano administratorowi Gospodarstwa. Niezależnie od adresata faktycznego doręczenia, stroną postępowania była Agencja. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11). Nawet ewentualne przyjęcie wadliwości doręczenia, o ile zakwalifikowane zostałoby jako brak udziału strony w postępowaniu, nie wpłynęłoby na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, gdyż uchybienie to nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może co najwyżej spowodować uruchomienie odrębnego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji tj. wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.