IV SA/Wa 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 229/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. o wyrażeniu zgody, m.in. na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 0,0724 ha gruntu leśnego lasu ochronnego własności prywatnej wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w O. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. powołując jako podstawę prawną art. 7 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 16 poz. 78 ze zm., dalej określana jako "ustawa o.g.r.l."/, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta O. wyraził, m.in. zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową powierzchni 0,0724 ha gruntu leśnego lasu ochronnego prywatnej własności wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w O. Właściciel przedmiotowych działek leśnych J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji dnia [...] grudnia 1998 r. jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podnosząc brak podstaw do zastosowania art.156 § 1 pkt 2 kpa i wskazując, że właściwą drogą kwestionowania przeznaczenia przedmiotowej działki jest postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego lub przed sądem cywilnym w zakresie odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Ochrony Środowiska utrzymał w mocy wspomnianą wyżej własną decyzję wskazując jedynie, iż uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosło żadnych nowych argumentów merytorycznych dających podstawy do zmiany wcześniej wydanej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego stosowne koszty postępowania sądowego. W treści uzasadnienia w/wym. wyroku Sąd podniósł, że rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art.64 § 2, art. 77 § 1, art.107 § 3, art.138 § 1 pkt 1 i art.157 § 3 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd orzekający wyraził stanowisko, że Minister Środowiska w szczególności, w pierwszej kolejności powinien ustalić żądanie skarżącego i w zależności od jego treści podjąć stosowne czynności w sprawie przeprowadzając postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa, w tym również z zachowaniem ogólnych zasad tego postępowania. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w w/wym. wyroku Minister Środowiska pisemnie zwrócił się do pełnomocnika strony o sprecyzowanie żądania wniosku, a po otrzymaniu odpowiedzi, z treści której wynikało, że przedmiotem żądania jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...].12.1998 r. w związku z wydaniem jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa i wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/wym. decyzją w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w rozumieniu art.145 § 1 pkt 4 kpa. Po rozpatrzeniu tak sformułowanego wniosku, wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Środowiska powołując w podstawie prawnej art.156 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podniósł, że analizując ponownie wniosek strony, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 kpa, gdyż strona nie przedstawiła argumentów, które pozwalałyby stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jednocześnie nie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta inną wadą nieważności określoną w art. 156 kpa. Zgodnie z pouczeniem prawnym zawartym w powyższej decyzji, stała się ona przedmiotem skargi z dnia 7 października 2010 r. wniesionej przez J. K. do WSA w Warszawie. Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. IV SA/Wa 2071/10 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej określana jako "p.p.s.a."/,sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Złożenie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia /art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a./. Skarżący nie wniósł do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, przez co nie wyczerpał środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Kierując się wskazaniami zawartymi w w/wym. postanowieniu WSA w Warszawie, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika /radcę prawnego/ pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. skierowanym do Ministra Środowiska złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznaniu tegoż wniosku strony, Minister Środowiska wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] września 2010 r. W jej uzasadnieniu, organ po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazał, że "organ dokonał ponownej analizy w/wym. sprawy i stwierdził, iż decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...].12.1998 r. nie jest dotknięta inną wadą nieważności zawartą w art. 156 kpa". Skargę na powyższą decyzję, pismem z dnia 12 stycznia 2011 r., wniósł J. K. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Wobec zaskarżonej decyzji podniósł następujące zarzuty: 1/ naruszenia art. 7 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich zastosowanie pomimo braku podstaw do ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jako nie odnoszących się do gruntów stanowiących własność prywatną; 2/ naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ignorowanie majątkowych praw skarżącego i naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności prywatnej nieruchomości poprzez przekroczenie ustawowych warunków dopuszczalności ograniczeń prawa własności; 3/ naruszenie art.156 § 1 pkt 2 kpa przez brak uznania naruszenia przesłanek nim określonych i brak należytego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów w tym przedmiocie; 4/ naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które odpowiadałoby wymogom określonym tymi przepisami; 5/ naruszenie art. 7 i art. 77 kpa przez brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego objętego zakresem postępowania nieważnościowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie stosownych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Minister Środowiska przytaczając przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie, powołał się na oceny i ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów postępowania określonych w art.156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana w rezultacie rozpoznania wniosku strony z dnia 9 grudnia 2010 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z jednocześnie złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 59 § 1 i § 2 kpa formą załatwienia sprawy o przywrócenie terminu jest postanowienie. Organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jeżeli nie została spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 kpa. W przypadku gdy powyższe przesłanki zostały spełnione, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o przywróceniu terminu. / vide M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz do kpa Lex 2010/. Organ - Minister Środowiska nie mógł skutecznie rozpoznać wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydać decyzji ostatecznej, bez zastosowania procedur określonych w art. 58 i 59 kpa. Skoro Minister Środowiska takich procedur nie zastosował, nie był organem uprawnionym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli środka odwoławczego w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z faktu, że tylko wniosek wniesiony przez stronę z zachowaniem terminu określonego w art.127 § 3 kpa wywołuje skutek w postaci uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym przez naczelny organ administracji państwowej. W ugruntowanym poglądzie, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art.16 § 1 kpa / vide B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne, s.576 oraz uchwała NSA z dnia 12.10.1998 r. OPS 11/98 ONSA 1999/1/4/. Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku uznając, że wydanie zaskarżonej decyzji w ustalonym stanie faktycznym /bez wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu na podstawie art. 59 § 1 i § 2 kpa/ było niedopuszczalne. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd orzekający za przedwczesne uznał odnoszenie się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć, jak i skierowanych do niej zarzutów skargi. Jedynie sygnalizacyjnie Sąd wskazuje, że na podstawie akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy dają się stwierdzić inne uchybienia w przebiegu prowadzonego w sprawie postępowania polegające, m.in. na: -/ wydaniu merytorycznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1998 r. bez formalnego przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności potwierdzonego postanowieniem o jego wszczęciu, tj. z naruszeniem art.157 § 2 kpa; -/ wydanie decyzji administracyjnej w obu instancjach przez tego samego pracownika - dyrektora departamentu w Ministerstwie Środowiska, tj. pracownika, który podlegał wyłączeniu w związku z tym, że brał udział w I instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. z naruszeniem art. 21 § 1 pkt 5 kpa. Są to uchybienia proceduralne istniejące obok głównej wady zaskarżonej decyzji, która skutkowała stwierdzeniem jej nieważności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.