IV SA/Wa 2292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II Instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] maja 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca), ul. [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] lutego 2012 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. W decyzji z [...] maja 2015 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2012 r. Stan sprawy przestawiał się następująco: [...] WIOŚ w decyzji z [...] lutego 2012 r. wydanej na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, ze zm., dalej: u.o.), wymierzył skarżącemu, karę pieniężną w wysokości [...] zł za odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. Strona w piśmie z [...] lutego 2012 r. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzji organu I instancji, strona zarzuca, że została wydana z naruszeniem przepisów administracyjnego prawa materialnego i proceduralnego oraz, że zawiera ona istotne błędy w ustaleniach faktycznych. Uzasadniając odwołanie strona podnosi, że nielegalny odzysk nigdy nie miał miejsca. Skarżący wyjaśnia, że posiadał dwa równoległe zezwolenia na odzysk wskazanego odpadu i przez okres trzech miesięcy, gdy wygasło jedno z nich, odzysk następował na podstawie drugiego zezwolenia. Strona skarżąca twierdzi, że po trzech miesiącach opisana działalność zastała przerwana z powodu braku opłacalności. Powstały po separacji odpad o kodzie 17 05 04, który pozostał po rozdzieleniu ziemniaków i ich części od ziemi i kamieni – został użyty przez stronę jako osobę fizyczną, zgodnie z dopuszczoną metodą tj. "do utwardzenia powierzchni" nieruchomości. W ocenie strony skarżącej, stwierdzenie prowadzenia odzysku bez zezwolenia nie wynikło z jakichkolwiek ustaleń faktycznych, badań czy pomiarów, a wyłącznie z omyłkowego wypełnienia karty ewidencji odpadów oraz złożenia nieprecyzyjnych wyjaśnień, które w toku postępowania zostały dokładnie sprecyzowane przez jej pełnomocnika. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2015 r. organ II instancji wskazał, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm., dalej: ustawa o odpadach). Na mocy art. 252 tej ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca u.o. Zgodnie z art. 246 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obliguje GIOŚ, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej u.o. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], który został podpisany przez stronę bez wniesienia uwag. Organ II instancji powołał się na treść art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. oraz art. 79d ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że działania podejmowane przez stronę, polegające na zagospodarowaniu odpadów o kodzie 02 03 01 do niwelacji rekultywowanego wyrobiska w procesie R14, wypełniają definicję odzysku. Obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów wynika z przepisów art. 26 ust. 1 u.o. Zawarte w odwołaniu stwierdzenie strony, że powstały po separacji odpad ziemi, gleby i kamieni wykorzystywała na potrzeby własne, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ zarówno z protokołu kontroli, podpisanego przez stronę bez wniesienia uwag, z karty ewidencji odpadu nr [...] z 2011 r., jak i z oświadczenia strony złożonego w czasie kontroli wynika, że odpady o kodzie 02 03 01 - szlamy z mycia, oczyszczania, obierania, odwirowywania i oddzielania surowców, które powstawały w wyniku separacji ziemniaków były odzyskiwane w procesie R14, do niwelacji rekultywowanego wyrobiska. Na prowadzenie takiego procesu odzysku, w miesiącach od kwietnia do czerwca strona nie posiadała wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy podniósł, że protokół z przeprowadzonej kontroli stanowi dowód w dalszym postępowaniu administracyjnym. Kontrolowany przedsiębiorca może wnieść do protokołu swoje zastrzeżenia i uwagi, a w przypadkach ich niezgłoszenia przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. Zdaniem GIOŚ, w związku z powyższym należy uznać, że organ I instancji, po stwierdzeniu, że strona prowadziła działalność w zakresie odzysku odpadów bez dopełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia, nałożonego art. 26 ust. 1 u.o., był zobligowany z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Cytowany powyżej przepis art. 79b u.o. nie przewiduje miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw. W skardze na decyzję GIOŚ strona wnosi o jej uchyleniu oraz o uchylenie utrzymanej w mocy decyzji [...] WIOŚ z [...] lutego 2012 r. Skarżący wnosi również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenia oraz ocenę dowodów, tj. przyjęciu, że skarżący w wyniku legalnego odzysku (prowadzonego na podstawie obowiązującego zezwolenia) uzyskiwał dalsze odpady, a następnie prowadził ich dalszy, nielegalny odzysk. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca również naruszenie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o., poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący prowadził odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że ustalenia organów obarczone są błędami logicznymi oraz, że nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego, błędem jest twierdzenie, jakoby w wyniku legalnie prowadzonego odzysku odpadów (na podstawie zezwolenia nr 18/2007) powstawał odpad w postaci ziemniaków, kamieni i ziemi, a w decyzjach obu instancji nie zostało wykazane, że w wyniku legalnie prowadzonego odzysku powstają kolejne odpady. Skarżący uważa również, że podejmowane przez niego działania z produktami prowadzonego legalnie odzysku, w postaci niwelacji terenu, nie są jej rekultywacją, a stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że wskazane działania skarżącego wypełniają definicję odzysku z art. 3 ust. 3 pkt 9 u.o. nie zostały poparte jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi. Według skarżącego, niwelacja terenu za pomocą ziemi i kamieni, uzyskanych w wyniku legalnego odzysku, nie jest kolejnym procesem odzysku, a jedynie lokowaniem jego produktów na podłożu. Skarżący podnosi także, że występuje raz jako prowadzący odzysk, a raz jako osoba fizyczna chcąca zagospodarować produkt tego odzysku, brak jest więc racjonalnych przesłanek, aby skarżący prowadzący odzysk, musiał fikcyjnie przekazywać produkty tego odzysku osobom trzecim (na podstawie art. 33 ust. 1 u.o.), które następnie oddawałyby mu ten materiał do zaspokojenia określonych potrzeb gospodarczych. W skardze skarżący wskazuje, że jego podpis pod protokołem kontroli nie zwalnia od wykazania w decyzji, że opisane naruszenia rzeczywiście miały miejsce, tym bardziej, że skarżący z tą oceną się nie zgadzał i nie zgadza. Również oświadczenie skarżącego, zawarte w załączniku do protokołu kontroli, że odzysk omawianej ich kategorii (o kodzie 02 03 01) prowadzony był w procesie R14 zostało w toku postępowania wielokrotnie sprostowane, ponieważ skarżący wpisał ten proces omyłkowo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Organ wskazał również, że wymierzenie kary przez organ I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa miało charakter obligatoryjny. Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą, według Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Bezspornym jest, że skarżący nie zrealizował obowiązku posiadania zezwolenia na odzysk odpadów. Realizacja tego obowiązku jest zgodna z zasadą reglamentacji. W przepisach u.o. (w szczególności art. 26 u.o.) zasada reglamentacja występuje jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Oznacza ona w tym zakresie m.in. egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Celem tak rozumianej reglamentacji jest osiągnięcie stanu stabilnego uregulowania sposobów korzystania ze środowiska poprzez stosowanie instrumentów prawnych mających postać zezwoleń obowiązujących w gospodarce odpadami. Sprowadza się ona do działalności organów administracji polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami. Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad gospodarki odpadami. W niniejszej sprawie wskazać należy, że kontrola przeprowadzona przez [...] WIOŚ u skarżącego wykazała, że kontrolowany podmiot prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów oraz odzysku odpadów. Proces odzysku polega na mechanicznym oddzieleniu ziemniaków i ich części od ziemi w celu pozyskania ziemniaka i jest prowadzony przy wykorzystaniu separatora ziemi z koszem zasypowym oraz separatora kamieni. W wyniku przeprowadzonego procesu powstają użyteczne ziemniaki odpadowe, części roślin, odpady mineralne (ziemia, kamienie). Podczas kontroli ustalono również, że jak wynika z karty ewidencji odpadu nr [...] z 2011 r. (zał. nr 9 do protokołu kontroli nr [...]) kontrolowany podmiot prowadził odzysk odpadów o kodzie 02 03 01 - szlamy z mycia, oczyszczania, obierania, odwirowywania i oddzielania surowców w procesie R14. Od stycznia do końca czerwca 2011 r. kontrolowany wykazał odzysk [...] Mg odpadów, w tym w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r. - [...] Mg. Wskazać ponadto należy, że w pisemnej informacji do protokołu kontroli (zał. nr 8 do protokołu kontroli nr [...]) skarżący oświadczył, że do trzeciej dekady czerwca 2011 r. prowadził odzysk ziemniaka na separatorze, a działalności tej zaprzestał ze względu na jej nieopłacalność. Jak oświadczył kontrolowany "ziemia została zagospodarowana do niwelacji, a śladowe ilości ziemniaka zostały wykorzystane na potrzeby paszowe własne oraz jednorazowo zostały przekazane znajomemu hodowcy". Podczas kontroli [...] WIOŚ ustalił także, że skarżący posiada decyzję nr [...] Starosty S. z [...] czerwca 2007 r., zezwalającą na odzysk R15, tj. przetwarzanie odpadów w celu ich przygotowania do odzysku w tym recyklingu poprzez mechaniczne oddzielenie ziemniaków i ich części od ziemi w separatorze ziemniaków oraz w separatorze kamieni. Podczas kontroli ustalono również, że do [...] marca 2011 r. podmiot posiadał decyzję nr [...] Starosty S. z [...] stycznia 2008 r. zezwalającą na odzysk prowadzony w ramach rekultywacji w procesie R14 - inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części. Jak zatem ustalono podczas kontroli "kontrolowany podmiot w okresie od kwietnia do czerwca 2011 r. prowadził odzysk odpadów (ziemia powstała w wyniku separacji ziemniaków), w rekultywowanym wyrobisku, w procesie R14 bez zezwolenia, co jest sprzeczne z art. 26 ust. 1 u.o. Obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów wynika wprost z treści art. 26 ust. 1 u.o., w związku z czym [...] WIOŚ decyzją z [...] lutego 2012 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że skarżący prowadząc działania polegające na zagospodarowaniu odpadów o kodzie 02 03 01 - szlamy z mycia, oczyszczania, obierania, odwirowywania i oddzielania surowców, do niwelacji rekultywowanego wyrobiska w procesie R14, wypełniają definicję odzysku, który zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 9 u.o. rozumiany jest jako "wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowiu lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystanie, określone w załączniku nr 5 do ustawy". Wskazane w ustawowej definicji cele odzysku pozwalają te działania podzielić na dwie główne grupy. Można bowiem wyróżnić działania polegające na wykorzystaniu bezpośrednim lub pośrednim. Wykorzystanie bezpośrednie polega użyciu odpadów do jakiegoś celu w takiej postaci, w jakiej się znajdują, ewentualnie tylko przystosowując je do określonego wykorzystania, bez jednak dalej idących przekształceń. Wykorzystanie pośrednie – to takie przekształcenie odpadu, które wyodrębnia z niego substancje lub materiały, później wykorzystywane dla określonych celów. We wszystkich jednak tych przypadkach występuje element "wykorzystania" – odpady przynoszą jakiś pożytek, ich zastosowanie jest z jakiegoś punktu widzenia korzystne, przynosi pozytywne efekty, tworzą nową wartość. Tak właśnie rozumiana korzyść jest podstawowym elementem charakteryzującym odzysk odpadów, odróżniającym go od unieszkodliwiania. Podkreślenia jednak wymaga, że w ogólnym rozumieniu odzysk jako wykorzystanie odpadów jest wykorzystaniem właśnie odpadów. To, że są one wykorzystywane w określonym celu, nie pozbawia ich charakteru odpadów (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 42-43). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że ziemia i kamienie przeznaczone do rekultywacji terenu, uzyskane w wyniku odzysku stanowią nadal odpad. Rozumienie definicji odzysku to nie tylko wykorzystywanie odpadów, ale i działania o charakterze przygotowującym do takiego wykorzystania. W ten sposób np. segregowanie odpadów może mieć postać odzysku, jako działanie prowadzące do ich wykorzystania. Decydować musi w takim przypadku indywidualna ocena zmierzająca do ustalenia głównego celu prowadzenia działań. Prowadzenie wszystkich działań mających charakter odzysku musi się odbywać przede wszystkim w zgodzie z ogólnymi założeniami u.o., sformułowanymi w definicji odzysku, a więc w sposób niestwarzający zagrożenia dla życia bądź zdrowia ludzi lub środowiska. Okoliczność, że że odpady o kodzie 02 03 01 — szlamy z mycia, oczyszczania, odwirowywania i oddzielania surowców, które powstawały w wyniku separacji ziemniaków - były odzyskiwane w procesie R14, do niwelacji rekultywowanego wyrobiska, został stwierdzony na podstawie zarówno protokołu kontroli (strona 7 protokołu kontroli nr [...]), podpisanego przez stronę skarżącą bez wniesienia uwag oraz z karty ewidencji odpadu nr [...] z 2011 r. (załącznik nr 9 do protokołu kontroli nr [...]), jak i z oświadczenia strony złożonego w czasie kontroli (załącznik nr 8 do protokołu kontroli nr [...]). Należy podkreślić, że protokół kontroli jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Wskazać należy również, że podczas trwania kontroli skarżący miał możliwość zakwestionowania spostrzeżeń kontrolującego i zgłaszania uwag, a w przypadku odmowy uwzględnienia tych uwag, mógł odmówić podpisania protokołu i zażądać zaprotokołowania swoich uwag i zastrzeżeń. Protokół przeprowadzonej kontroli został podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. zarówno przez kontrolujących inspektorów, jak i J. R., uczestniczącego w kontroli. W przypadku niezgłoszenia uwag do protokołu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. Protokół przeprowadzonej kontroli stanowił zatem dowód w dalszym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadził odzysk odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia — naruszył on zatem obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1 u.o. W związku z powyższym [...] WIOŚ, po stwierdzeniu powyższego naruszenia, zobligowany był do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną, w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze, według którego niwelacja za pomocą ziemi i kamieni, uzyskanych w wyniku legalnego odzysku, nie jest kolejnym procesem odzysku, a jedynie lokowaniem jego produktów na podłożu. Zdaniem skarżącego, w wyniku tych czynności z ułożonej ziemi i kamieni nie można nic więcej uzyskać (odzyskać). Według skarżącego, przy założeniu, że te elementy są jednak odpadami - ich ulokowanie w glebie nie powoduje dalszego ich przetwarzania i uzyskiwania z nich nowych właściwości. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazać należy, że u.o. zakłada, że co do zasady każdy posiadacz odpadów powinien posiadać zgodę na gospodarowanie nimi, obejmującą taki zakres gospodarowania, jaki rzeczywiście prowadzi. W konsekwencji każdy podmiot prowadzący gospodarowanie wszelkimi odpadami (w tym również odzysk odpadów) zobowiązany jest do uzyskania odpowiedniej zgody. Należy podkreślić, że zwolnienia z tego obowiązku mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych postanowień u.o. W literaturze zwrócono uwagę, że obowiązek uzyskania zezwolenia ma charakter nadzoru prewencyjnego (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami ..., s. 74). Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze, należy podnieść, że używanie odpadów w procesie rekultywacji jest generalnie dozwolone. Jest to jednak nadal metoda odzysku odpadów, wymagająca uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o., jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Karę, według art. 79d ust. 1 u.o., wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W niniejszej sprawie strona skarżąca naruszyła obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 u.o., co zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie art. 79b u.o. Należy zdaniem Sądu, podkreślić, że pozycję prawną podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla takiego przedsiębiorcy nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego w art. 26 ust. 1 u.o. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań"(zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Należy wyjaśnić, że obowiązki związane ze odzyskiem odpadów są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125.). Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku w postępowaniu z odpadami (poprzez nieuzyskanie zgody na odzysk odpadów) może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (zob. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38.). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny zastosowania kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. jest konsekwencją wystąpienia odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta jest jednym z instrumentów zabezpieczenia sytuacji prawnej podmiotu prawa, której wyrazem są jego prawa i obowiązki. Odpowiedzialność administracyjna jest zatem nie tylko pojęciem języka prawnego i prawniczego, które można zastąpić inną konstrukcją normatywną. Jest to pojęcie o ściśle określonej treści normatywnej, która wyraźnie kształtuje stosunki prawne w gospodarce odpadami podmiotów prowadzących działalność w zakresie odzysku odpadów. Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska oznacza obowiązek ponoszenia przez dany podmiot ujemnych konsekwencji, które są ujęte w przepisy prawne, a które dotyczą stanów lub zdarzeń podlegających ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywanej prawnie takiemu podmiotowi w określonym porządku prawnym (zob. J. Stelmasiak, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska. Zagadnienia podstawowe, "Annales UMCS" 1993, Sectio G, t. XI, 22, s. 208 i n.). Podstawą odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Elementem tej odpowiedzialności jest m.in. administracyjnoprawny obowiązek ochrony środowiska przed odpadami. Ten rodzaj odpowiedzialności stwarza prawną możność zastosowania sankcji administracyjnej, wypływającą z faktu naruszenia normy prawnej, którą w niniejszej sprawie jest administracyjna kara pieniężna. Odpowiedzialność administracyjna w działalności przedsiębiorcy prowadzącego odzysk bez wymaganego zezwolenia jest koniecznym następstwem naruszenia przepisów u.o. Jest to jeden z elementów władztwa administracyjnego, wreszcie zasada ponoszenia ujemnych konsekwencji zachowania sprzecznego z prawem. Kara pieniężna za prowadzenie ww. działalności bez zezwolenia jest sankcją administracyjną. Podstawowymi funkcjami sankcji administracyjnych w ochronie środowiska są: funkcja prewencyjna, restytucyjna, wychowawcza, a także represyjna (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnych w ochronie środowiska, [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne, Warszawa 2011, s. 222.). W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji określił przesłanki, jakie wziął pod uwagę podczas ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej skarżącemu. Kara pieniężna za naruszenie przepisów dotyczących postępowania z odpadami w większości przypadków jest wymierzana obligatoryjnie przez upoważniony organ administracji, w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się danego podmiotu. Zachowanie to nie musi prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody, nie jest też wymagane stwierdzenie winy. Organ wymierzający karę z reguły nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego kary są wymierzane bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 1987 r., IV SA 667/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 6.). W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które wyłączają odpowiedzialność strony skarżącej za prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów bez zezwolenia. Sąd podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz w doktrynie, według których odpowiedzialność administracyjną można łagodzić poprzez zwolnienie z odpowiedzialności w pewnych sytuacjach, w szczególności w tych, w których podmiot korzystający ze środowiska zrobił wszystko, czego można od niego oczekiwać, aby do popełnienia deliktu nie doszło. W ocenie Sądu, wskazane w odwołaniu oraz w skardze przyczyny prowadzenia działalności bez zezwolenia nie stanowią okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny w niniejszej sprawie. W kontrolowanej sprawie nie można zatem mówić, że nałożenie kary pieniężnej było nieusprawiedliwione, albowiem strona skarżąca zajmująca profesjonalnie działalnością gospodarczą nie zrobiła wszystkiego czego można oczekiwać w danych okolicznościach sprawy. Wyłączenie odpowiedzialności za delikt administracyjny nie może naruszać zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) – zasady "materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko – zasady zanieczyszczający płaci", według której kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów bez zezwolenia jest związane z realnym ryzykiem spowodowania zanieczyszczenia środowiska. Konsekwencją takiego działania jest ponoszenie kosztów zapobiegania temu zanieczyszczeniu, które pełni funkcję prewencyjną. Administracyjna kara pieniężna w ochronie środowiska realizuje podstawowy cel funkcji prewencyjnej norm prawa ochrony środowiska. Kosztem zapobiegania zanieczyszczeniu jest m.in. administracyjna kara pieniężna w wysokości wskazanej przez prawodawcę. Możliwość markowania wielkości tej kary powinna wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Wysokość wymierzonej stronie skarżącej kary określa jednoznacznie treść art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w W., przy ul. [...] wykonywał odzysk odpadów bez wymaganego zezwolenia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.