IV SA/Wa 2293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi J. L. i M. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz skarżących J. L. i M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w tym budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działkach nr ew. [...] i [...] w Z., gmina K., na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiony został stan faktyczny sprawy, w ramach którego ustalono, iż działki gruntu - objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - położone są na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w pasie szerokości 100 m od rzeki [...], objętego ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 i nast. ustawy o ochronie przyrody. Obszar ten wyznaczony został w §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, które to rozporządzenie - w §4 ust. 2 - określa zakazy obowiązujące w tym obszarze, m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Kluczowym było zatem ustalenie, według organu orzekające, czy wnioskowana inwestycja będzie polegała na budowie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, i czy w związku z tym należy odstąpić od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki [...]. W ocenie organów orzekających obu instancji, wnioskowana inwestycja nie spełnia powołanych warunków, ponieważ inwestorzy nie posiadają gospodarstwa rolnego na przedmiotowym obszarze i nie zamierzają zbudować oprócz domu jednorodzinnego budynku lub urządzenia służącego wyłącznie produkcji rolniczej, czy przetwórstwu rolno-spożywczemu, natomiast dom jednorodzinny z częścią gospodarczą, o co wnioskują, trudno uznać za obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Skarżący zamierzają prowadzić działalność polegającą na skupie grzybów i runa leśnego, prowadzeniu szkółki drzew i uprawie wierzby energetycznej jako materiału nasadzeniowego oraz uprawie wierzby energetycznej. Budynek gospodarczy (część gospodarcza budynku mieszkalnego jednorodzinnego) ma być związany ze skupem grzybów i runa leśnego. Na wnioskowanych zaś działkach do ustalenia warunków zabudowy - o stosunkowo niewielkiej powierzchni łącznie 0,6 ha -ma również zostać założona szkółka drzew i uprawa wierzby energetycznej jako materiału nasadzeniowego. Na innej natomiast nieruchomości - dzierżawionej przez skarżących w Ż., gmina K., położonej w znacznej (niemal 60 kilometrów) odległości - ma być prowadzona z kolei uprawa wierzby energetycznej. Skup grzybów i Sygn. akt IV SA/Wa 2293/07 runa leśnego nie jest jednak prowadzeniem gospodarki rolnej tylko prowadzeniem działalności gospodarczej. Również więc budynek gospodarczy, służący skupowi grzybów i runa leśnego, nie jest obiektem służącym prowadzeniu gospodarki rolnej w ogóle, w tym obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, tylko budynkiem służącym prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie wystąpiła zatem przesłanka odstąpienia od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki [...]. Nie wynika również z akt, aby wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy inwestycja polegała na lokalizowaniu innych obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Trudno bowiem za taki uznać budynek mieszkalny położony na działkach o stosunkowo niewielkiej powierzchni, choć obok szkółki drzew i upraw wierzby energetycznej, jako materiału nasadzeniowego, to jednak położony w znacznej odległości od innej, większej nieruchomości dzierżawionej przez skarżących, na której ma być prowadzona uprawa wierzby energetycznej. Budynek ten będzie służył celom mieszkaniowym. Nawet, jeżeli będzie służył prowadzeniu gospodarki rolnej, to trudno będzie ją zakwalifikować, ze względu na niewielką powierzchnię działek nr ew. [...] i [...] oraz znaczne oddalenie od innych nieruchomości dzierżawionych przez skarżących, jako racjonalną (np. gospodarczo) gospodarkę rolną. Organ orzekający w drugiej instancji wyjaśnił jednocześnie, iż nie jest władny anulować lub złagodzić przepisu §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, jak również nie znalazł przesłanek do jego faktycznego uchylenia w rozpatrywanej sprawie poprzez zastosowanie wyjątku wynikającego bezpośrednio z tego przepisu, wobec określonego w nim zakazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007 r. J. L. i M. S. zarzucili naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że opis planowanej przez skarżących działalności został zaakceptowany przez Radę Sołecką wsi Z. Sami skarżący są również płatnikami podatku rolnego. Organy orzekające pominęły również , iż skarżący posiadają w pobliżu wnioskowanych działek nr ew. [...] i [...], na terenie gminy K., nieruchomości rolne o pow. 1,13 ha. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, która nie stoi w sprzeczności z przepisami szczególnymi, w tym z rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie Sygn. akt IV SA/Wa 2293/07 obszarów chronionego krajobrazu, narusza prawo materialne. Proces technologiczny produkcji wierzby energetycznej obejmuje swym zasięgiem nieruchomości położone w Ż. (8 ha), nieruchomości położone na terenie gminy K. (1,13 ha) i działki wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy. Początkiem tego procesu technologicznego jest dokonanie uszlachetnienia w postaci przechowywania w chłodniach i ziemiankach sadzonek wierzby energetycznej, co nie wymaga wykorzystania dużych areałów gruntu i do tej fazy produkcji skarżący zamierzali wykorzystać działki nr ew. [...] i [...], których obszar i planowane obiekty budowlane są wystarczającego do tego celu. Dalsze fazy produkcji, polegające na rozsadach i docelowej uprawie wierzby energetycznej, mają być natomiast kontynuowane na pozostałych nieruchomościach posiadanych przez skarżących. Kryteria racjonalnej gospodarki rolnej powinny być zatem ocenianie jako całość zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś poszczególne jego etapy odrębnie na poszczególnych nieruchomościach. Racjonalność planowanej działalności rolniczej potwierdza również opinia techniczna rzeczoznawców majątkowych dołączona przez skarżących do skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz przedstawiając dodatkową argumentację odnoszącą, się do zarzutów skargi. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, iż opinia Rady Sołeckiej nie ma znaczenia w sprawie, jako nie przewidziana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie był ustalony dowolnie, lecz na podstawie dokumentów i dowodów zebranych w toku postępowania. Pojęcie zaś racjonalnej gospodarki rolnej musi być interpretowane z zastosowaniem wykładni systemowej i celowościowej, w ramach której gospodarka taka musi być prowadzona zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju., jako gospodarka ekstensywna. Natomiast uprawa wierzby energetycznej jest intensywną uprawą rolną, dlatego nie może być uznana za racjonalną gospodarkę rolną w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ze względu zaś na ochronę prawa własności w przypadku poddania ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody, mają zastosowanie przepisy art. 130 - 134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.), według których właściciel ma prawo wystąpić o ustalenie odszkodowania do właściwych organów ze względu na wprowadzone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i art. 107 §3 kpa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) i w zw. z §4 ust. 2 pkt 5 Sygn. akt IV SA/Wa 2293/07 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez organy orzekające stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Sporna między skarżącymi i organem orzekającym w drugiej instancji jest natomiast ocena prawna tego stanu, a w szczególności wykładnia zastosowanych do tej oceny przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Działki gruntu o nr ew. [...] i [...], wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy, położone są w pasie terenu 100 m od rzeki [...] w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", przez co mogą być wobec tych działek zastosowane zakazy określone w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, i taki też zakaz wprowadzony został wobec Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Wprowadzenie powołanego zakazu stanowi ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w przedmiotowym Obszarze Chronionego Krajobrazu, przy czym ograniczenie to rozciąga się na wszelkie zamierzenia inwestycyjne, których lokalizacja ustalana jest niezależnie od tego, czy wnioskodawcy jej ustalenia przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości. Wyjątek od omawianego zakazu stanowią natomiast obiekty służące m.in. prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Rolą organu orzekającego w sprawie, w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), było zatem ustalenie normatywnego zakresu znaczeniowego pojęcia "racjonalna gospodarka rolna", aby na tej podstawie dokonać oceny, czy zamierzona przez skarżących inwestycja budowlana może być uznana za służącą tak rozumianej gospodarce rolnej. W zaskarżonym postanowieniu organ orzekający nie dokonał jednak wystarczająco wnikliwej identyfikacji znaczeniowego zakresu pojęcia racjonalnej gospodarki rolnej, do czego zobowiązywał go przede wszystkim art. 7 kpa oraz normatywny charakter §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, polegający na zakazie lokalizowania obiektów budowlanych, ale z wyjątkiem właśnie tych, które miałyby służyć Sygn. akt IV SA/Wa 2293/07 racjonalnej gospodarce rolnej. Jeżeli bowiem omawiany przepis rozporządzenia Nr 3 Wojewody Lubuskiego z dnia 17 lutego 2005 r., mający swoje źródło w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ogranicza prawie całkowicie dopuszczalność lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem określonych w tym przepisie przypadków, to przy ocenie zaistnienia tych przypadków organ orzekający zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności mogące przemawiać za stwierdzeniem ich zaistnienia. Omawiany zakaz lokalizowania obiektów budowlanych nie może bowiem być interpretowany jako zasada, od której wprowadzone wyjątki podlegają udowodnieniu przez wnioskodawców ustalenia warunków zabudowy, ponieważ właśnie zakaz lokalizacji obiektów budowlanych jest wyjątkiem od ustawowej zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o prawie do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także od zasady procesowej wynikającej z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o niedopuszczalności odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazane zasady kształtują przy tym dopuszczalność wydania nie tylko samej decyzji o warunkach zabudowy, lecz również uzgodnienia jej projektu przez organy współdziałające przy jej wydawaniu, w tym przez organy właściwe w sprawach z zakresu ochrony przyrody, jak w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż na organie odwoławczym spoczywał obowiązek ponownego rozpatrzenia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie, w tym ocena, czy planowana zabudowa służy racjonalnej gospodarce rolnej. Nie można jednak dokonać rzetelnej w tym względzie oceny, bez uprzedniego wyjaśnienia wnioskodawcom, na czym polega racjonalna gospodarka rolna. W zaskarżonym postanowieniu poprzestano na analizie nieracjonalności prowadzenia uprawy wierzby energetycznej w sposób przedstawiony przez skarżących, na nieruchomościach pozostających wobec siebie w znacznym oddaleniu, i na tej podstawie uznano planowane zamierzenie inwestycyjne za budowę budynku mieszkalnego nie służącego racjonalnej gospodarce rolnej. Próbę uzupełnienia uzasadnienia odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o analizę znaczenia pojęcia racjonalnej gospodarki rolnej, organ orzekający podjął w odpowiedzi na skargę, lecz przedmiotem oceny Sądu, szczególnie w kontekście należytego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia, jest samo postanowienie i dlatego uznając, iż w zaskarżonym postanowieniu niewyjaśniono, stosownie do art. 107 §3 kpa, na czym polega i z czego wynika rozumienie pojęcia racjonalnej gospodarki rolnej, należało uznać zaskarżone postanowienie za naruszające art. 107 §3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt IV SA/Wa 2293/07 Dla oceny zaskarżonego postanowienia nie ma natomiast znaczenia wskazana przez skarżących opinia Rady Sołeckiej wsi Z., skoro nie ma ona żadnego waloru dowodowego w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiada ona natomiast jedynie walor poznawczy. Również Opinia Techniczna z października 2007 r., dołączona do skargi, nie mogła być uwzględniona przez Sąd przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro nie istniała przed jego wydaniem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający ustali w pierwszej kolejności znaczeniowy zakres pojęcia racjonalnej gospodarki rolnej i wskaże podstawy prawne przyjęte do jego zidentyfikowania, a następnie dokona oceny planowanej inwestycji budowlanej przez pryzmat kryteriów tego pojęcia, z wykorzystaniem zebranego dotychczas materiału dowodowego w sprawie, także dołączonego do rozpatrzonej niniejszym orzeczeniem skargi.