IV SA/Wa 2294/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. Z. postanowieniem z dnia [...] września 2014r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach utworzenia nowej zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gmina J., położonej w graniach [...] Parku Krajobrazowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : Wójt Gminy J. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach utworzenia nowej zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gmina J., ze względu na usytuowanie terenu inwestycyjnego w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja [...]". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. (nr [...]) odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącego w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, naruszałaby zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.). Przepis ten wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ w oparciu o uzasadnienie projektu decyzji oraz znajdujące się w jego posiadaniu mapy ustalił, że na działce nr ew. [...] zlokalizowanej po drugiej stronie drogi w stosunku do działki objętej wnioskiem znajduje się staw, który położony jest w strefie ochronnej 100m. Ponadto na działce nr [...] znajdują się zbiorniki wodne, w tym jeden zlokalizowany w odległości kilkudziesięciu metrów od planowanej inwestycji. Dalej organ omawiając przepisy dotyczące odstępstw od przedmiotowego zakazu – uznał, że takowe nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2014r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji i podtrzymał stanowisko, że zakaz wskazany w § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ma zastosowanie w sprawie. Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające tj. z przeprowadzonych oględzin terenu nie został sporządzony protokół i w ten sposób nie jest wiadomo, kto dokładnie dokonywał tych oględzin. Wskazano na przepis art. 79 i 81 k.p.a. i w reasumpcji organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja fotograficzna z tych oględzin dołączona do akt sprawy nie może stanowić dowodu w rozumieniu k.p.a. Nie mniej jednak żalący potwierdził istnienie owych zbiorników na sąsiednich działkach i tym samym fakty przedstawione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uznano za udowodnione. Zdaniem organu odwoławczego pojęcie "inny zbiornik wodny" w rozumieniu powołanego rozporządzenia dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. J. Z. zaskarżył ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów i twierdzi, że nie występują przeszkody do dokonania pozytywnego uzgodnienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w ramach utworzenia nowej zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gmina J., w granicach [...] Parku Krajobrazowego, wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego zabudową zagrodową nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze parku krajobrazowego określony w § 5 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego tj. zakaz: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Sąd uznaje zaskarżone postanowienie za przedwczesne, bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zawiera uchybienia, które mogły skutkować błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowanej normy prawa materialnego. Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm.), dalej ustawa. Oznacza to uznanie, że nieruchomość inwestycyjna jest położona w otoczeniu obszaru chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 ustawy). W celu ochrony stwierdzonych na wspomnianym obszarze wartości wprowadzono konkretne zakazy, na jeden z nich powołał się organ odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy. Niemniej jednak nastąpiło to z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zgromadzenia wszystkich dowodów w sprawie oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były bezspornie ustalić czy staw, którego występowanie wynika z załącznika nr 1 do projektu decyzji stanowi "inny zbiornik wodny", o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 6) omawianego rozporządzenia Wojewody [...]. Stwierdzenie to bowiem zostało oparte – jeśli idzie o dowody zgromadzone w aktach administracyjnych – jedynie o ten dokument. Organ nie załączył bowiem ani ortofotomap, ani nie uznał za zgodny z regułami postępowania dowodowego przeprowadzonych oględzin spornego stawu. Uznał jedynie, że skoro żalący przyznał fakt istnienia owego stawu, nie było konieczne przeprowadzenie oględzin. W ocenie jednak Sądu charakter przepisów wskazanego rozporządzenia – niewątpliwie ograniczający prawo własności w imię wartości publicznych jakimi jest zachowanie istniejących cennych zasobów przyrodniczych – wskazuje, że winny one być interpretowane precyzyjnie, bez stosowania wykładni rozszerzającej, aby jednak zachować równowagę miedzy wartościami chronionymi, a wartościami kosztem których ta ochrona występuje. Oznacza to konieczność dokonania w każdym wypadku indywidualnych ustaleń faktycznych celem weryfikacji czy stwierdzone w rzeczywistości fakty odpowiadają dyspozycji normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie ustalenia organu były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd na wstępie podziela pogląd organu, że rozumienie pojęcia "inny zbiornik wodny" w § 5 ust. 1 pkt 6) omawianego rozporządzenia Wojewody [...] dotyczy zarówno zbiorników naturalnych, jak i sztucznych. Zatem zarówno naturalne zagłębienie zalane lub okresowo zalewane wodą, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 5 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Wojewody. Natomiast kryteriów rozróżnienia czy dany zbiornik stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 6) omawianego rozporządzenia należy poszukiwać gdzie indziej i mogą one być stosowane pomocniczo, skoro sam akt normatywny tego nie reguluje. Poza kwestią samych przepisów, które należy stosować bezwzględnie, w pozostałym nieregulowanym zakresie reguły wykładania tego pojęcia nie mogą odbiegać od racjonalności i celów ustanowienia spornych zakazów. Mianowicie ustanowiono Suwalski Park Krajobrazowy ze względu na walory przyrodnicze: a) zachowanie unikatowego, młodoglacjalnego krajobrazu Północnej Suwalszczyzny w postaci licznie występujących moren czołowych i dennych, rynien i dolin rzeczno - jeziornych, głazów narzutowych, b) zachowanie ekosystemów wodnych, w tym Jeziora Hańcza - najgłębszego jeziora w Polsce, c) zachowanie chronionych i rzadkich gatunków zwierząt i roślin związanych z siedliskami charakterystycznymi dla Parku; Ze względu natomiast na walory krajobrazowe rozporządzenie przewiduje: a) zachowanie i ochrona zespołów krajobrazu otwartego, stanowiącego walor wizualny współistnienia gospodarki człowieka z naturalnymi elementami środowiska, b) ochrona struktur geomorfologicznych, c) przywracanie obszarom o krajobrazie niekorzystnie przekształconym ich potencjalnych walorów krajobrazowych i przyrodniczych, d) utrzymanie charakterystycznych typów zabudowy. Z racji na walory przyrodnicze oraz krajobrazowe tego obszaru prawodawca zdecydował się na objęcie go szczególną ochroną prawną kwalifikując ten rejon jako jedną z form ochrony przyrody. Konsekwencją tego było wydanie omawianego rozporządzenia, w którym określone zostały zakazy i nakazy mające na celu ochronę tych walorów. Oznacza to, że prawodawca zamierzał objąć ten obszar ochroną i w tym celu ustanowił zakazy, ale nie bezwzględne tj. że każda glinianka, staw, oczko ogrodowe, bez względu na wielkość, charakter i położenie wyklucza zainwestowanie obiektami budowlanymi w określonej odległości. Nie bez znaczenia ma kwestia jak długo – w wypadku sztucznych zbiorników – istnieje dany zbiornik wodny, bowiem upływ czasu ma znaczenie z punktu widzenia na ile i czy w ogóle obiekt ten wpisał się pod względem przyrodniczym w istniejący już ekosystem wodny. Tymi zatem kryteriami należy się posługiwać przy wykładaniu pojęcia rozporządzenia "inny zbiornik wodny". Art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody takich jak dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień. Ochrona przyrody zatem dotyczy wszystkich jej wymienionych wyżej składników, a forma ochrony jaką jest Suwalski Park Krajobrazowy w szczególności dotyczy wskazanych w rozporządzeniu wartości przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych (§ 4 rozporządzenia). Zatem w kontekście celów ochrony wyznaczonych powyższym rozporządzeniem należało po pierwsze dokonać oględzin przedmiotowego stawu, a w dalszej kolejności jeśli zaistnieje taka potrzeba - zbiorników wodnych na działce nr ew. [...] (których istnienie nie zostało potwierdzone dowodami w aktach administracyjnych) i stosownych badań, aby ustalić, czy stanowi on element przyrody chroniony celami wyznaczonymi w rozporządzeniu Wojewody [...]. Organ tymczasem trafnie wyłączył z materiału dowodowego oględziny zbiorników, jednocześnie błędnie nie powtarzając tego dowodu, bądź nie zlecając tej czynności organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaniechanie tego podstawowego w sprawie dowodu powoduje, że postępowanie wyjaśniające było niepełne, co w konsekwencji powoduje przedwczesność rozstrzygnięcia. Bez powyższych ustaleń nie jest możliwe przesądzenie czy sporny staw, ewentualnie inne zbiorniki na działce nr ew. [...], stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 6) omawianego rozporządzenia. Zadaniem zatem organu jest w pierwszej kolejności zgromadzenie całości materiału dowodowego (w szczególności przeprowadzenie dowodu z oględzin tych zbiorników) wykazującego istnienie zbiorników wodnych w odległości 100 m od planowanej zabudowy zagrodowej, a następnie dokonanie oceny walorów przyrodniczych tych zbiorników jako "innych zbiorników wodnych" z punktu widzenia kryteriów określonych w rozporządzeniu, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin tych zbiorników. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu, natomiast wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a. .