IV SA/Wa 2295/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z [...] lipca 2019 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako "RDOŚ w [...]"), działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1045, ze zm.), art. 106 § 5 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) oraz art. 25 i art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.), a także rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]" (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej (pracowni pszczelarskiej) w ramach prowadzonej gospodarki pasiecznej na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Zażalenie na to postanowienie RDOŚ wniósł inwestor K. B.. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako "GDOŚ") postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z położeniem planowanej inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]" oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]) w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z przepisami odnoszącymi się do tych obszarów chronionych. GDOŚ ustalił, że działka nr [...] położona w obrębie [...], gm. [...], zlokalizowana jest na terenie niezabudowanym. Z analizy akt sprawy oraz ogólnodostępnych map publikowanych m. in. na oficjalnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (http://geoportal.gov.pl), oraz mapy dołączonej do projektu wynika natomiast, że działka jest niezagospodarowana. Od północy działka ta graniczy z drogą powiatową, najbliższe jej otoczenie to łąki, pola z zadrzewieniem oraz kompleks leśny zlokalizowany w kierunku południowo-zachodnim. Najbliższa zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 285 metrów na południe i ok. 550 metrów na zachód. W ocenie GDOŚ, inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]", zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania zmiany sposobu użytkowania ziemi. GDOŚ wyjaśnił, że działalność budowlana na niezabudowanych gruntach rolnych czy leśnych wiąże się praktycznie zawsze z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi (poza gruntami budowlanymi, na których np. dopuszczalna może być odbudowa, przebudowa, rozbudowa, czy budowa innych obiektów budowlanych). Podkreślił, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej. Ponadto, inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei pojęcie "ziemia" nie jest pojęciem prawnym, w związku z czym powinno być interpretowane na gruncie nauk przyrodniczych. Powinno być zatem utożsamiane raczej z "powierzchnią ziemi", której definicję trafnie określił ustawodawca w art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem GDOŚ, definicje legalne zawarte w tej ustawie mogą być przenoszone na grunt innych ustaw z zakresu prawa ochrony środowiska, ponieważ wyznacza ona pewne ogólne zasady oraz ustanawia pewne wspólne instytucje ochrony środowiska. Powstanie zabudowy natomiast stanowi zagrożenie dla celu wprowadzonej ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, dlatego ustawodawca wprowadzając pojęcie "sposobu użytkowania ziemi" starał się z jednej strony odróżnić je od "zmiany przeznaczenia gruntów", z drugiej objąć chciał jak najszerszy zakres działań powodujących negatywne zmiany w środowisku przyrodniczym. GDOŚ wyjaśnił, że "zmianę sposobu użytkowania ziemi" stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca przede wszystkim stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby, a więc z pewnością zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową. W ocenie GDOŚ, słuszne jest stanowisko, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Tym samym zmiana rodzaju użytkowania, taka jak zmiana rodzaju użytku rolnego (ornego, łąkowego, pastwiskowego, sadowniczego), czy nieużytku na jakąkolwiek zabudowę (usługową, mieszkaniową, gospodarczą, rekreacyjną, czy techniczną) stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z uwagi na naruszenie zakazu, organ ochrony przyrody zobowiązany jest jednak rozważyć możliwość zastosowania odstępstw od niego. Zdaniem GDOŚ, w sprawie nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu określonego w § 3 ust. 2 pkt 1-4 cyt. rozporządzenia. Nie ma też zastosowania odstępstwo zawarte w § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Działka, na której jest planowana inwestycja nie jest położona w granicach zwartej zabudowy wsi, co wynika bezpośrednio z map dołączonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r, które wyznaczają siedem terenów zwartej zabudowy na zespołach przyrodniczo-krajobrazowych. Analizowana działka nie jest zlokalizowana jednak na żadnym z tych terenów. Realizacja planowanej inwestycji, z uwagi na swój charakter, nie będzie wiązała się z uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej. Fakt, że działka położona jest na skraju zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]", nie ma znaczenia, gdyż jest w całości położona w granicach chronionego obszaru. GDOŚ wyjaśnił również, że ze względu na niezgodność projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami dotyczącymi zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]" oraz ekonomikę postępowania administracyjnego, odstąpiono od badania zgodności projektu z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2019 r. nr [...] wywiódł K. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 136 w zw. z art. 144, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i aft. 80 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji odgórne przyjęcie, że realizacja inwestycji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi; 2) art. 8 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim licznych definicji i wysnucie ogólnych wniosków, że dotyczą one, wskazanej inwestycji, nie dokonując przy tym żadnej konkretnej analizy, czy inwestycja w rzeczywistości jest niezgodna z przepisami dotyczącymi zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]", co tym samym uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., budynku gospodarczego jakim jest pracownia pszczelarska, podczas gdy realizacja wskazanej inwestycji nie doprowadzi do zmiany użytkowania ziemi oraz § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie wykładni rozszerzającej i w konsekwencji przyjęcie, że zmianę sposobu użytkowania powoduje budowa wszelkich obiektów budowlanych, a tym samym interpretowanie tego zakazu w sposób tożsamym z zakazem zabudowy, a poprzez brak wskazania konkretnych działań Inwestora, które doprowadzą do tej zmiany. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji cyt. przepisu, a stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony. Sąd nie stwierdził więc potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Tym bardziej, że art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie. Z tego względu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 120 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ rozstrzygając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. B. jest zasadna. Podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie zważywszy, że Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które winno skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przedmiot skargi stanowi postanowienie GDOŚ z [...] lipca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej (pracowni pszczelarskiej) w ramach prowadzonej gospodarki pasiecznej na działce o nr. ew. [...] obręb [...], gm. [...], ze względu na brak zgodności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo–krajobrazowego "Rzeka [...] i [...]". W ocenie Organów obu instancji, w sprawie nie zachodzi żadne odstępstwo od tego zakazu, ponieważ działka nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy w granicach wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz na obszarze uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Do planowanej inwestycji nie mają zastosowania również odstępstwa z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Stosowanie do § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Sąd podziela podgląd, że szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie, a naruszenie zakazu winno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 237/18 i powołane tam orzecznictwo). Wobec tego przypomnieć należy, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Organ w każdej sprawie powinien dokonać zatem indywidualnej oceny, czy projektowana zabudowa nie będzie stała w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu, dla którego ochrony został właśnie utworzony dany zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zespół przyrodniczo–krajobrazowy "Rzeka [...] i [...]", ustanowiony jako forma ochrony przyrody utworzono dla zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W stanie tej sprawy uzasadnioną wątpliwość Sądu wzbudziło stwierdzenie Organu II. instancji, że wskutek realizacji zamierzonej inwestycji nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. GIOŚ nie dokonał jednak pod tym kątem własnej analizy w powiązaniu z celami, dla których został ustanowiony ten zespół przyrodniczo–krajobrazowy. Co dotyczy twierdzenia, że planowana inwetycja stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, to podkreślić należy, że brak jest w postanowieniu Organu II. instancji wyjaśnienia w jaki sposób zakaz ten mógłby być naruszony. GDOŚ, odnosząc się do naruszenia tego przepisu, omówił zagadnienie "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i przywołał w tym zakresie wiele definicji. Wywody te sprowadzają się w zasadzie do przyjęcia, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi. Sąd podziela ocenę, że działalność budowlana ze swej istoty powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Organ II. instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił jednak precyzyjnie w jaki sposób – w jego opinii – planowana inwetycja narusza omawiany zakaz. W ocenie Sądu, brak wyjaśnienie tej kwestii przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia zabrania działań, które powodowuje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. Organ II. instancji winien wyjaśnić, czy dopuszczenie zabudowy obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej (pracowni pszczelarskiej), jako konstrukcji proponowanej przez Inwestora, która - co istotne - nie będzie trwale związana z gruntem, spowoduje naruszenie omawianego zakazu. Do zbadania pozostaje zatem wpływ zamierzenia inwestycyjnego na zachowanie krajobrazu podlegającego ochronie. Przy czym uwzględnić należy, że omawianego zakazu nie można utożsamiać z zakazem najdalej idącym – zakazem zabudowy (por. art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Ponadto, wbrew twierdzeniom Organu II. instancji, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że działka, na której ma być zrealizowana ta inwetycja, położona jest na skraju zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie Sądu, może mieć to znaczenie w kontekście oceny ochrony celów, dla których ta forma przyrody została ustanowiona, przy deklarowanym przez Inwestora posadowieniu budynku gospodarczego, służącego pszczelarstwu na słupkach, przez co nie będzie trwale związany z gruntem. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni poczynioną przez Sąd ocenę. Organ II. instancji powinien zatem dokonać analizy, czy powstała na skutek planowanego zamierzenia zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała na przeszkodzie realizacji celów, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a zwłaszcza, czy na tym terenie występują takie walory widokowe i estetyczne oraz czy realizacja inwetycji będzie je faktycznie naruszała. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.