IV SA/Wa 2297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowalnego, jakim jest budowa wolnostojącego nośnika reklamowego typu "NBB18" z jednostronną tablicą reklamową na części działki [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 24 lutego 2012 r. wnioskodawca A. SA z siedzibą w W. przy ul. [...] złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu jednostronnego, wolnostojącego nośnika reklamowego - typ ..NBB18'", na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Teren inwestycji to obszar o powierzchni 9 m2:, stanowi część działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonej w W. przy ul. [...]. Według danych z ewidencji gruntów, objęta wnioskiem część działki posiada użytek gruntu ,.R II" (grunty orne), wewnątrz urządzonego i ogrodzonego Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]. Działka stanowi własność W. i znajduje się we władaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd [...]. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasły ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992 r., poz. [...]) w granicach, którego znajduje się przedmiotowa działka. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Organ wyjaśnił, iż nośnik reklamowy nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.), w szczególności funkcja obiektu budowlanego - wielkoformatowego urządzenia reklamowego, koliduje z funkcją analizowanego obszaru. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jest ona sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40). Decyzję tę, z zachowaniem terminu ustawowego, zaskarżył wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] lipca 2014r., sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia Kolegium wskazało, iż istniejące w obszarze analizowanym określone obiekty budowlane (nośniki reklamowe) wzniesione w warunkach samowoli budowlanej wymagają wykazania i ustalenia według reguł dowodowych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Nadto Kolegium wskazało iż organ pierwszej instancji ani w analizie, ani w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wykazał, by posadowienie przedmiotowego nośnika reklamowego było sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Zarząd Dzielnicy [...] W., po ponownym rozpoznaniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego, jakim jest budowa wolnostojącego nośnika reklamowego typu "NBB18" z jednostronną tablicą reklamową, na części działki [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], w granicach Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] (w ramach legalizacji samowolnie dokonanej inwestycji). W treści uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i jest sprzeczna z rekreacyjno - wypoczynkową funkcją terenu objętego analizą. Dominacja wielkoformatowego urządzenia reklamowego nad terenem zagospodarowanym wieloletnią zielenią z niską zabudową altan działkowych wskazuje na brak możliwości bezkolizyjnego współistnienia planowanej funkcji z obecną formą zabudowy. Przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi element obcy na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...], będącego enklawą zieleni pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a usytuowaną w głębi zabudową mieszkaniową wielorodzinną przy ul. [...] i ul. [...]. Decyzję tę, z zachowaniem terminu ustawowego, zaskarżył wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że artykuł 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5. Celem określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy wyznacza się na kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji oraz graficzna, tj. kopia mapy zasadniczej, na której zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczono granice obszaru analizowanego, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego miało na celu wskazanie, które spośród budowli sąsiednich, będą stanowiły, w zakresie funkcji, punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, a zatem czy nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. W części tekstowej analizy, stwierdzono, że w analizowanym obszarze znajduje się nośnik reklamowy Nr [...] firmy A. (którego dotyczą przedmiotowe warunki zabudowy) zlokalizowane wzdłuż ul. [...] w W. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...], w stosunku do którego toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego W. Obiekty posadowione niezgodnie z prawem nie można uznać za obiekty stałe i docelowe, wpisujące się w istniejący sposób zagospodarowania terenu. Wywiedzenie z ich istnienia możliwości kontynuacji funkcji byłoby sprzeczne z podstawowym założeniem zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą nowa zabudowa ma się wpisywać harmonijnie w dotychczasową zabudową, tworząc w tym zakresie ład przestrzenny. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt ustawy o planowaniu, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy). Kontynuacja funkcji, o której mowa w omawianym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zatem warunek ten będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. W analizowanym obszarze i poza nim brak jest działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi (zlokalizowanych na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] przy ul. [...] w W.) pozwalających na ustalenie warunków zabudowy, co oznacza brak punktu odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. W stosunku do nośników reklamowych (Nr [...],[...],[...],[...], firmy A.) zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] w W. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego W. Natomiast w stosunku do nośników reklamowych (firmy S. nr [...] oraz firmy A. SA nr [...]) zlokalizowanych w tym samym obszarze, organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 grudnia 2015r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o podjęcie stosownych czynności. W stosunku do nośników reklamowych nr [...],[...],[...],[...] trwale związanych z gruntem zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] zostały wszczęte postępowania egzekucyjne jak również zostały wydane już decyzje na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz tytuły wykonawcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. S.A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez określenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej od odległości wymaganej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co jednoznacznie miało wpływ na wielkość obszaru analizy i ustalenia co do istniejącej zabudowy oraz ustaleń co do nowej zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez niedostrzeżenie naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia i dopuszczenie jako dowodu analizy obejmującej obszar wielokrotnie mniejszy od obszaru, który winien być poddany analizie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, albowiem gdyby wzięto trzykrotna szerokość frontu działki wówczas granica obszaru analizowanego zostałby wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 1485 m, a nie jak zrobił to organ w odległości 50 m. W konsekwencji doprowadziło to do nie zabrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wywiódł, iż front działki na której ma być realizowana inwestycja wynosi 10 m, a więc w sposób prawidłowy został wyznaczony obszar analizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowalnej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzą na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ( § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia "działki" użytego w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie Kolegium "działkę" należy rozumieć jako teren objęty inwestycją. Zdaniem zaś skarżącej, co wynika pośrednio z treści skargi, za "działkę" w rozumieniu tego przepisu należy uznać całą działkę geodezyjną, na której ma być realizowana planowana inwestycja. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnia pojęcia "działka" zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzania przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie wyznaczenie granic obszaru analizowanego odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Wskazać należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Zauważyć należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że analizą muszą zostać objęte działki sąsiednie, a nie tylko działka na której ma być realizowana inwestycja. Zaakceptowanie zapatrywania przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego, to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia ternu analizowanego jedynie do działki na której ma być realizowana inwestycja. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji, nie można mówić o realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zwartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem działki sąsiednie nie byłby w ogóle objęte analizą. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie powołanego wyżej przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić analizę obejmującą obszar zakreślony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jest biorąc za podstawę jego ustalenia front działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. Po sporządzeniu prawidłowej analizy organ winien dokonać oceny, czy zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., i w zależności od wyniku ustaleń wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.