IV SA/Wa 2299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. P. i A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących E. P. i A. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez E. i A. P. " postanowił podtrzymać stanowisko z dnia [...] czerwca 2012r. i odmówić uzgodnienia" projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego bliźniaczego z garażem, zbiornika na ścieki sanitarne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na dz. nr [...] obręb [...], gm. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Wójt Gminy C. zwrócił się o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu decyzji o warunkach zabudowy dla dz. nr [...] obręb [...]. W załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 4 "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej" określono sposób skomunikowania wymienionej działki tj. "dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowę i modernizację istniejącego zjazdu do gruntów rolnych z drogi krajowej nr [...]". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanką do odmowy był fakt, że zawarte uwarunkowania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla nowej zabudowy nie spełniają wymagań Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że działka nr [...] obręb [...] jest działką leśną (Ls) przeznaczoną pod zalesienie zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Przedmiotowa działka położona jest poza terenem zabudowy, w ciągu drogi krajowej nr [...], która na analizowanym terenie przebiega w łuku poziomym i pionowym. Istniejąca organizacja ruchu, tj. pozioma linia krawędziowa oraz linia segregacyjna nie dopuszczają możliwości obsługi tej działki z drogi krajowej, z uwagi na brak dostatecznej widoczności na wyjeździe oraz oceny sytuacji na przedmiotowym odcinku drogi przez kierujących pojazdami. Dalej organ stwierdził, że istnienie na mapach geodezyjnych zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km [...] nie przesądza o konieczności zapewnienia jej skomunikowania z drogą krajowej, gdyż zmiana zagospodarowania działki z rolnej pod zabudowę mieszkalną spowoduje niekorzystną zmianę struktury i natężenia ruchu w obrębie zjazdu z działki nr [...] na drogę krajową nr [...]. Ponadto organ zauważył, że występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu, tj. 5075 pojazdów na dobę (dane z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010r.) jest duże i w stosunku do natężenia w 2005r. wzrosło o 23%. Organ podnosi, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, lokalizacja zjazdu nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli inwestorzy E. i A. P. Skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [tj. z 2007 r. Dz.U. Nr 19, poz. 115] przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na usytuowanie istniejącego zjazdu w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy podnieśli, iż przedmiotowa działka została zakupiona z istniejącym zjazdem z drogi krajowej, co wynika z oznaczenia tego zjazdu na mapie z dnia [...] grudnia 2001r. Nadto nie ma możliwości dojazdu do drogi gminnej przez działkę leśną nr [...], gdyż nie istnieje ona jako działka odrębna ani jako droga, a także, że zaznaczona na mapie droga biegnąca wzdłuż granicy działki [...] nie jest drogą gminną publiczną tylko częścią działki leśnej nr [...]. Skarżący nie podzielają poglądu organu, że w sprawie brak jest okoliczności wyjątkowych pozwalających na uwzględnienie żądania skarżącego. Przede wszystkim skarżący podnoszą, że z istniejącego zjazdu w kierunku M. istnieje dobra niczym nieograniczona widoczność drogi na odległość 250 m, a w kierunku C. na odległość 80 m, przy czym widoczność jest dobra zarówno dla kierowców wyjeżdżających na drogę, jak i jadących tą drogą. Również zmiana zagospodarowania działki z rolnej pod zabudowę nie wpłynie w sposób istotny na pogorszenie potencjalnych warunków bezpieczeństwa w obrębie drogi krajowej nr [...]. Wskutek braku uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji i braku innego dostępu do drogi krajowej nr [...] skarżący będą pozbawieni możliwości korzystania z działki w sposób przez siebie pożądany, co narusza ich słuszny interes. Zdaniem skarżących istnieją w sprawie szczególne okoliczności pozwalające na funkcjonowanie dostępu z przedmiotowej działki do drogi krajowej nr [...] poprzez istniejący zjazd usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 P.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w środku zaskarżenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając w dniu [...] czerwca 2012r. postanowienie nadmienił, że działka o nr ewidencyjnym [...] posiada dostęp do drogi publicznej niższej kategorii (droga gminna – działka nr ewidencyjny [...]) poprzez działkę [...]. Skarżący E. i A. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczyli, że działka nr [...] jest działką leśną i nie ma możliwości stałego dojazdu tą właśnie drogą. Jedyną drogą publiczną, do której działka [...] ma bezpośredni dostęp jest droga krajowa nr [...]. Organ ponownie rozpoznając sprawę nie rozważył, czy w istocie istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycyjnego w taki sposób, jaki został zaproponowany w pierwszym rozstrzygnięciu organu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie omawia tego zagadnienia w żadnym fragmencie. Organ koncentruje się na kwestiach zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się drogą krajową nr [...] i argumentom tym nie można odmówić racji. Tymczasem jednak skarżący sprawę dojazdu do ich posesji poprzez drogę niższej kategorii podnosili jako główny zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewiduje konieczność uzgodnienia inwestycji z właściwym organem – w przypadku inwestycji na obszarach przyległych do pasa drogowego z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy) – przy czym treść opinii zarządcy drogi, mającej formę postanowienia, zależy od zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa. Organ trafnie powołał przepisy prawa materialnego, a konkretnie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Rozporządzenie to w § 9, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Zgodnie z pkt 4 przywołanego paragrafu droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (vide wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007r, sygn. akt II OSK 1143/06). W świetle powyższych rozważań możliwość zapewnienia dojazdu za pośrednictwem dróg niższej kategorii – czy bezpośrednio czy też w drodze ustanowienia drogi koniecznej jest wymaganą przez przepisy prawa materialnego przesłanką, która podlega ustaleniu i rozważeniu przez zarządcę drogi podczas procedury uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga podkreślenia, że organ II instancji nie ma obowiązku uwzględnienia podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, jeżeli nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz obowiązujących przepisach. Nie mniej jednak obligatoryjnie musi zająć w tym przedmiocie stanowisko. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W innym wypadku postępowanie odwoławcze jest niepełne i nie realizuje generalnej dyrektywy zawartej w art. 15 kpa. Dalej Sąd podkreśla, że przesądzenie przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kwestii dojazdu do działki skarżących z innych dróg niższych klas oznaczałoby, że wszedłby w kompetencje i obowiązki organu administracji publicznej, polegające na obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności zaskarżonego aktu. Innymi słowy Sąd jest władny dokonać oceny, czy z kolei stanowisko organu odwoławczego w stosunku do kwestii podniesionej w środku zaskarżenia mieści się w granicach prawa materialnego i procesowego. W konsekwencji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu. Na zakończenie należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie z mocy art. 144 k.p.a. w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wobec powyższego w sytuacji gdy organ odwoławczy podziela rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji wydaje orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Błędne zredagowanie rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miałoby jednak wpływu na wynik sprawy, gdyby rozstrzygnięcie było zgodne z prawem. Ponieważ jednak orzeczenie zostało uchylone, ponownie wydając postanowienie organ zwróci uwagę na brzmienie art. 138 § 1 i 2 k.p.a.. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Pkt II. wyroku znajduje uzasadnienie w normie art. 152 P.p.s.a.