IV SA/Wa 2299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...]; 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. K. (dalej: skarżący) jest postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W decyzji z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. nakazał zawieszenie działania Przedsiębiorstwa [...] w M. poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień. Po usunięciu uchybień przez skarżącego, organ I instancji przeprowadził kontrolę, na skutek której [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], uchylającą decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Od obydwu decyzji J. K. nie wniósł odwołań. We wniosku z 1 września 2014 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r., [...] Lekarz Weterynarii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. wskazując, że postępowanie, którego wszczęcia żąda wnioskodawca jest bezprzedmiotowe, ponieważ wniosek strony dotyczy decyzji, co do której (już w dniu jego sporządzania) wydano rozstrzygnięcie kasacyjne, a które w międzyczasie (wobec niewdrożenia postępowania odwoławczego) stało się ostateczne i wyeliminowało z obrotu prawnego skarżoną decyzję. Na skutek zaskarżenia postanowienia [...] Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], Główny Lekarz Weterynarii wydał [...] maja 2015 r., znak: [...] postanowienie, utrzymujące w mocy ww. postanowienie. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja mogąca być przedmiotem postępowania, której ważność należałoby, zgodnie z wnioskiem strony, poddać ocenie. W momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., skarżący znał treść rozstrzygnięcia decyzji o nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., która została odebrana przez stronę w dniu jej wydania. Mimo tego strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania, a tym samym [...] września 2014 r. decyzja o numerze [...] z [...] sierpnia 2014 r. stała się ostateczna, eliminując z obrotu prawnego decyzję o numerze [...] z [...] sierpnia 2014 r. W piśmie z czerwca 2015 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania i zbadania w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], która jest obarczona wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem nie może pozostawać w obrocie prawnym i wywierać skutków prawnych, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nakazującej zawieszenie działania Przedsiębiorstwa [...] w M. poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień. Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że podstawę materialnoprawną wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stanowił przepis art. 61 a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61 a § 2 k.p.a. przewidziano na to postanowienie zażalenie. Skarżący z możliwości tej skorzystał wyczerpując tym samym drogę zaskarżenia na etapie administracyjnym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie wystąpiła żadna z wyżej wymienionych sytuacji, uprawniająca do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącego dotyczy decyzji nakazującej zawieszenie działania Przedsiębiorstwa [...] w M. poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego, gdyż dalsze prowadzenie produkcji z naruszeniem przez stronę przepisów prawa żywnościowego zagrażało bezpieczeństwu produktów pochodzenia zwierzęcego, a co za tym idzie zdrowiu ludzi. Należy podnieść, że instytucja związana z nadaniem aktowi administracyjnemu rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych i dlatego przesłanki uzasadniające jego nadanie nie mogą być dowolne. Tym samym prowadzi to do wniosku, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skutkowało wprowadzeniem decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. do obrotu prawnego i możliwością wydania decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. uchylającej decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 rM znak: [...] nakazującej zawieszenie działania Przedsiębiorstwa [...]. Rygor natychmiastowej wykonalności stanowi bowiem podstawę do wykonywania tej decyzji mimo, że nie ma ona przymiotu ostateczności. Oczywiście jego nadanie nie powoduje uostatecznienia się decyzji, co wynika z art. 108 § 1 k.p.a. Należy stwierdzić, że uchylenie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz. 744 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1367) oraz art. 104 i art. 163 k.p.a. nie oznacza, że decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Z uwagi na treść art. 130 § 1 k.p.a. w myśl którego przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (o ile nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. nadano bowiem rygor natychmiastowej wykonalności. Nie można zatem przyjąć, że decyzja ta, następnie uchylona przez decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. została wyeliminowana z obrotu nie wywierając żadnych skutków. Błędne jest zatem stanowisko organu i! instancji, że w niniejszej sprawie wystąpił brak w obrocie prawnym funkcjonowania decyzji mogącej być przedmiotem postępowania, której ważność należałoby, zgodnie z w wnioskiem strony poddać ocenie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zarówno organ I jak i organ II instancji dopuściły się naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. Organy bowiem w sposób nieuzasadniony uznały, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nieważnościowe w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] od momentu jej wydania istniała w obrocie prawnym. Skarżący nie wniósł od niej odwołania do organu wyższego rzędu, lecz usunął uchybienia, które spowodowały wydanie tejże decyzji. Na skutek tego Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił decyzję nr [...], jednakże decyzja nr [...] w niniejszej sprawie nie może stanowić przeszkody wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest właśnie brak obowiązującej w obrocie prawnym decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1132/10). W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest jednak fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe może dotyczyć decyzji, która funkcjonowała w obrocie, a następnie została uchylona, istotą jest bowiem stwierdzenie, czy decyzja taka weszła do obrotu prawnego. Jeżeli decyzja została wyeliminowana i jednocześnie nie weszła do obrotu prawnego, to postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela pogląd skarżącego, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], nakazującej zawieszenie działania Przedsiębiorstwa [...] w M. poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozpatrzyć pismo z [...] września 2014 r., w którym prowadzący Przedsiębiorstwo [...] i z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], nakazującej zawieszenie działania ww. Przedsiębiorstwa poprzez wstrzymanie uboju do czasu usunięcia uchybień, stwierdzonych w toku kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2014 r., zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu nieważnościowym przesądza o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, a więc obowiązywaniu jej w obrocie prawnym. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obwiązany jest rozpatrzyć, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odwoławczy winien także uwzględnić wskazane w niniejszym wyroku uwagi. Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów i zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ odwoławczy uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.