IV SA/Wa 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Jawnej z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółki Jawnej z siedzibą w M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej określanego również jako: "Kolegium" lub "organ") z dnia [...] października 2017 r., nr [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "A." sp. j. reprezentowanej przez adw. T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] z obr. [...], położonej w M., przy ul. [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu 8 lutego 1999 r. D. i A. O. złożyli do Burmistrza Miasta M. wniosek o "ustalenie warunków zabudowy hali magazynowej z częścią socjalną dla pracowników oraz z częścią pakowania wyrobów" dla działki oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obr. [...] o pow. 3014 m2. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...] Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji hali magazynowej z częścią socjalną dla pracowników oraz pomieszczeniem pakowania wyrobów. Od decyzji tej odwołali się inwestorzy D. i A. O., wskazując, że kwestionowana decyzja nie uwzględnia istniejącego stanu zabudowy oraz tego, że powierzchnia hali przewidziana do modernizacji nie obejmuje rozbudowy. Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż podstawą do wszczęcia postępowania jest wniosek inwestora. W przedmiotowej sprawie nie można było stwierdzić, czy istnieje zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami tekstu i rysunku planu zagospodarowania, gdyż nadesłano jedynie cześć wypisu z planu, brak natomiast uwarunkowań dla strefy A-35 zawartych w rozdziale 2 pkt 3 oraz rozdziale 3 planu. Kolegium uznało, że brak ten można było uzupełnić w drodze postępowania wyjaśniającego, jednakże decyzja Burmistrza M. zawiera wady, skutkujące jej uchyleniem, a postępowanie poprzedzające jej wydanie przeprowadzone zostało wadliwie. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia - w trybie art. 61 § 4 k.p.a. - wszystkich osób będących stronami o wszczęciu na ww. wniosek inwestora postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Brak też informacji, że osób takich nie ma. Jeśli chodzi o ustalenie, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ odwoławczy - ze względu na wspomnianą wyżej niekompletność dokumentów - nie był w stanie odnieść się do zarzutów skarżących. Jednakże z treści odwołania wynika, że działka jest już zainwestowana w stopniu przekraczającym dopuszczone planem normy. Należy zatem - po uzupełnieniu wniosku, ustaleniu i prawidłowym zawiadomieniu stron postępowania - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, na temat istniejącego zainwestowania działki i dopiero wtedy wydać nowe rozstrzygnięcie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta M. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów, przewidzianej do realizacji na przedmiotowej działce. II.2. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r. Z. M. (właściciel sąsiedniej niezbudowanej działki nr [...]) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Zdaniem Kolegium, z powodu niewskazania szczegółowej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania brak jest odpowiednich danych dla dokonania oceny co do niesprzeczności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji Burmistrza Miasta M., ani też z akt postępowania nie wynika, na czym modernizacja istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów ma polegać, w tym jakie są charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji, co całkowicie uniemożliwia ocenę zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. II.3. Wnioskiem z dnia 15 września "A." sp. j. reprezentowana przez adw. T. L. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium. We wniosku wskazano, że błędnie uznano, że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1999r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, że błędnie uznano, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów, przewidzianej do realizacji na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. i należy podzielić argumentację prezentowaną w decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. Zdaniem organu decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej "ustawą" w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy i 63 k.p.a. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony. Bez szczegółowego wyjaśnienia charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest zatem odpowiednich danych dla dokonania oceny co do niesprzeczności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji Burmistrza Miasta M., ani też z akt postępowania nie wynika, na czym modernizacja istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów ma polegać, w tym jakie są charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji, co całkowicie uniemożliwia ocenę zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Miasta M. rażąco narusza art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem została podjęta na wniosek zawierający brak formalny oraz bez poczynienia koniecznych ustaleń i zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego. Kolegium podkreśliło, że ww. decyzja nie określa precyzyjnie rodzaju inwestycji, a w ogóle: warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co powoduje, iż jest obarcza wadami rażącego naruszanie prawa, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy. Powyższe powoduje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa - przepisów art. 42 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy oraz art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne, Kolegium nie zgodziło się z tym zarzutem i jednoznacznie wskazało, że dokonanie inwestycji czy znaczący upływ czasu od dnia wydania decyzji nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych. III.1. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r. nr [...] złożyła "A." sp. j. Skarżąca wniósła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: (i) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia nr [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w formie postanowienia, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem oraz art. 127 § 3 k.p.a. sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, (ii) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez: a) uznanie że decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1999 r. narusza w stopniu rażącym art. 39 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) i art. 63 k.p.a.; b) uznanie że decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. narusza w stopniu rażącym art. 42 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.; c) uznanie że decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. narusza w stopniu rażącym art. 41 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. (iii) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia przyczyn uznania wydania decyzji z dnia 24.06.1999 r. z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 63 k.p.a.; (iv) naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; (v) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w sytuacji gdy w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne; (vi) nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym wykluczono możliwość stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie, której strona nabyła prawo lub ekspektatywę z uwagi na znaczny upływ czasu. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż decyzja Burmistrza Miasta M. narusza prawo w stopniu rażącym, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżący wyjaśnili, iż przedmiotowa działka ma charakter przemysłowy, a nie zaś mieszkalny. Na nieruchomości był bowiem położony budynek przemysłowy, który ówcześnie miał ponad 25 lat, odkupiony od Zakładów P. Zatem został wybudowany przed uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Jednocześnie wyjaśniono, iż historyczna zabudowa zajmuje ok. 90 % działki zaś sama hala magazynowa, która miała podlegać modernizacji bez rozbudowy zajmuje ok. 950 m2 co stanowiło ok. 30 % powierzchni działki. Ponadto wskazano, iż przez działkę przebiega kanalizacja przemysłowa, co w istocie oznacza, iż przedmiotowa nieruchomość miała zapewnioną infrastrukturę techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa. Powyższe, wbrew stanowisku organu nadzoru, wskazuje, iż wnioskodawcy zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy określili granice terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określili funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazali, iż nieruchomość ma zapewnioną przemysłową infrastrukturę techniczną. Uchybienia w zakresie szczegółowości podanych danych nie mogą być uznane za przejaw rażącego naruszenia prawa. Skarżący nie zgadzają się również z twierdzeniem organu nadzoru, iż w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. nie określono rodzaju inwestycji, czym naruszono art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy. W treści decyzji bowiem w sposób precyzyjny wskazano, iż przedmiotowa inwestycja polegała na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów. Pojęcie modernizacji nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego należy je interpretować w znaczeniu powszechnie stosowanym. Zatem należy się posłużyć definicją słownikową według, której "modernizacja" oznacza unowocześnienie, uwspółcześnienie czegoś (uniwersalny słownik języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2003). Zdaniem skarżących, przedmiotowa inwestycja polegała na dostosowaniu ówcześnie istniejącej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości do współczesnych standardów budowlanych i prowadzonej na działce działalności gospodarczej. Kluczowy dla oceny wskazanych w decyzji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakt, iż w niniejszej sprawie zamierzenie budowlane polegało na modernizacji historycznej zabudowy nieruchomości, której powierzchnia zabudowy była znacznie większa niż przewidywał to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu organ ograniczył się do stwierdzenia, iż inwestycja ma ograniczyć się jedynie do modernizacji istniejących na nieruchomości zabudowań. Bez możliwości zwiększenia powierzchni tych zabudowań i zmiany sposobu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. W ocenie skarżących warunki zabudowy nieruchomości wskazane w decyzji, jak również wnioskowane zamierzenie budowlane, nie były sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym brak postaw do uznania że został naruszony w stopniu rażącym art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy. Według skarżących organ nadzoru nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł wydając orzeczenie. W konsekwencji niemożliwe jest stwierdzenie na czym miało polegać naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy stanowiącego, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do stwierdzenia braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braków w materiale dowodowym sprawy. Wskazał w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż brak danych uniemożliwia mu ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie podjął jednak jakiejkolwiek czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego i weryfikacji, czy brakujące dokumenty zostały sporządzone przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Nie wystąpił do wnioskodawców o nadesłanie brakujących dokumentów oraz wskazania na czym dokładnie polegało przedmiotowe zamierzenie budowalne i jakie były charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Nie wystąpił również o akta dotyczące postępowania o pozwolenie na budowę (decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...].08.1999 r. nr [...] znak [...]), które niewątpliwie rozwiałyby wątpliwości w tej kwestii - zwłaszcza, że przedmiotowe postępowania były prowadzone praktycznie równolegle. III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. III.3. W piśmie z 22 marca 2018 r. Z. M. wniósł o oddalenie skargi. III.4. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2017 r. A. O. wyjaśnił w szczególności, że przedmiotowa modernizacja nie polegała na rozbudowie lub nadbudowie, a wyłącznie na pracach wewnątrz hali bez zmienny jej parametrów zewnętrznych, w tym wysokości i szerokości. Celem modernizacji było dostosowanie hali do potrzeb osób niepełnosprawnych (przedsiębiorstwo skarżącej było wówczas zakładem pracy chronionej). W przedmiotowej hali prowadzono i prowadzi się tylko konfekcję (tj. metkowanie i przygotowanie do wysyłki) rajstop i skarpet oraz dział handlowy i księgowość. W hali tej nie były i nie są prowadzone procesy produkcyjne (skarżąca posiada zakłady produkcyjne w L.). Przed zakupem przedmiotowej hali na początku lat 90 – tych XX w. prowadzona była w niej produkcja słodyczy, tj. [...] przez zakłady W. (k. 72). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.1. Bezzasadny jest zarzut wydania przez Kolegium postanowienia zamiast decyzji. Istotnie, zaskarżona decyzja została określona w jej komparycji jako "postanowienie". Całościowa analiza zaskarżonego aktu, w tym jego osnowy, powołanej podstawy prawnej, uzasadnienia oraz pouczenia, nie pozostawiają jednak wątpliwości co do tego, że "postanowienie" Kolegium z dnia [...] października 2017 r. jest w sensie prawnym decyzją w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Konstatacja ta jest zgodna z powszechnie przyjętą zasadą prawa falsa demonstratio non nocet. Zasad ta w odniesieniu do orzeczeń ma m. in. takie znaczenie, że nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma organu decyduje, czy i z jakiego rodzaju aktem administracyjnym mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 826/16, CBOSA). IV.2. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi, jakoby w sprawie zachodziły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na upływ prawie 20 lat od jej wydania oraz wydanie na jej podstawie pozwolenia na budowę. Otóż nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których nie można odwrócić przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Przykładowo, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej poprzedzającej taką czynność (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., I OSK 2687/13, CBOSA). Wydanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę nie wypełnia kryterium nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 1) przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Również powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13) nie może być interpretowany w ten sposób, że de lege lata wyłączone jest stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa z tego tylko powodu, że od jej wydania upłynął znaczny upływ czasu. W szczególności wspomniany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., jak również nie oznacza derogacji przepisu (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 566/16, CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że odwołanie się do tych okoliczności przez skarżącą nie jest jednak zupełnie pozbawione uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Rzecz w tym, że upływ czasu oraz skutki ekonomiczne i społeczne, jakie wywołała kwestionowana decyzja, są jednymi z okoliczności istotnych przy ocenie, czy doszło rezerwiście do wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1310/16, CBOSA). IV.3. Zasadnie natomiast w skardze zarzucono, że okoliczności podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie uzasadniały stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. IV.3.1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., ale jedynie ocenia legalność stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Kolegium. Kwestia ta wymaga podkreślenia, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że SKO w [...] poddało w istocie pełnej kontroli nie tylko decyzję Burmistrza, ale i postępowanie zmierzające do jej wydania, przyjmując rażące naruszenie m. in. art. 41 ustawy regulującego wymagania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności Kolegium za istotne dla sprawy uznało ocenę kompletności wniosku o wszczęcie postępowania o wydanie warunków zabudowy. Tymczasem wady ujęte w art. 156 § 1 winny tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Ocenie w trybie nieważnościom podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15, CBOSA; J.Borkowski, B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wyd., Warszawa 2017, Nb 6 do art. 156). Kolegium badając decyzję w postępowaniu nieważnościowym winno mieć również na uwadze, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. IV.3.2. Kolegium jako przyczynę stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. przyjęło niewskazanie szczegółowej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania, co powoduje brak odpowiednich danych dla dokonania oceny co do niesprzeczności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, z decyzji Burmistrza Miasta M., ani też z akt postępowania nie wynika, na czym modernizacja istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów ma polegać, w tym jakie są charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji, co całkowicie uniemożliwia ocenę zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Według Kolegium, decyzja nie określa precyzyjnie rodzaju inwestycji, a w ogóle: warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co powoduje, iż jest obarcza wadami rażącego naruszanie prawa, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy. Powyższe powoduje, iż w ocenie Kolegium doszło do rażącego naruszenia prawa - przepisów art. 42 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy oraz art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, z tymi zarzutami Kolegium nie sposób się zgodzić. Otóż Kolegium nie uwzględniło tego, że przedmiotowa decyzja Burmistrza dotyczyła nie budowy, rozbudowy lub nadbudowy, ale wyłącznie modernizacji hali. Kolegium nie podjęło nawet próby zinterpretowania tego pojęcia, a zwłaszcza, Kolegium nie ustaliło, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy miała prowadzić do zmian parametrów zewnętrznych hali pozostałej po dawnej fabryce cukierków. Uszło uwadze Kolegium, że skarżący już w odwołaniu od decyzji z 1 marca 1999 r. podnosili, że planowane zamierzenie nie polega na rozbudowie hali (tom 3/5 akt administracyjnych), a tylko na jej modernizacji. Był to podstawowy motyw odwołania, albowiem wskazane w pierwotnej decyzji parametry odnosiły się do nowych lub rozbudowywanych budynków. Tymczasem skarżący dążyli jedynie do dostosowania hali do nowych potrzeb bez ingerencji jej parametry zewnętrzne. Zagadnienie to miało kluczowe znaczenie z punktu widzenia niezbędnych elementów, jakie musiała posiadać decyzja o warunkach zabudowy, a także z punktu widzenia oceny zgodności tej decyzji z postanowieniami planu miejscowego, którego podstawowym celem jest kształtowanie ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "modernizacji" w ustawie. Jedynie w art. 39 ust. 2 pkt 1 przewidziano, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Termin modernizacja, ale również bez podania definicji ustawowej, do 1 stycznia 1999 r. funkcjonował w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy, przez budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Ostatecznie zrezygnowano z pojęcia "modernizacji" w prawie budowlanym, głównie z uwagi na trudności w odróżnieniu tego pojęcia od remontu i przebudowy (w 1997 r. modernizację zakwalifikowano, obok "remontu", jako "roboty budowlane", a nie, jak pierwotnie. jako "budowę" – zob. art. 3 pkt 6 i 7 w brzmieniu obowiązującym od 24 grudnia 1997 r.) – por. np. Robert Dziwiński, Paweł Ziemski, Komentarz do art.3 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2006. W świetle art. 3 pkt 6 prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza (definiującego budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego), a przede wszystkim art. 39 ust. 1 ustawy, jest jasne, że skarżący wnosząc o ustalenie warunków zabudowy nie domagali się rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego (tj. hali po dawnych zakładach cukierniczych Wedla). Należy podkreślić, że w piśmiennictwie specjalistycznym z zakresu zagospodarowania przestrzennego podnosi się, że modernizacja to unowocześnienie obiektu budowalnego, ale nie działania polegające na budowie, odbudowie, przebudowie lub rozbudowie obiektu (por. np. Joanna Dziedzic-Bukowska, [w:] Leksykon prawa budowlanego, planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, Warszawa 2016 r., s. 87-88). Mając to na uwadze, określenie w decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. rodzaju inwestycji (wymóg z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy) jako modernizacja istniejącej hali magazynowej o cześć socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów nie naruszało powołanego przepisu, a w żadnym razie nie można mówić o naruszeniu rażącym. Warto dodać, że w archiwalnych aktach administracyjnych zachowała się opracowana na zlecenie skarżących inwentaryzacja, nie pozostawiająca wątpliwości jaka hala ma być modernizowana (inwentaryzacja zawiera również załącznik mapowy praz rysunki techniczne). Zdaniem Sądu, nie było przeszkód, aby tak ujętą w decyzji o warunkach zabudowy inwestycję ocenić pod kątem zgodności z planem miejscowym. To właśnie ta przesłanka, a nie ewentualne braki wniosku (po upływie prawie dwudziestu lat od wydania decyzji niekompletność akt archiwalnych nie może być co do zasady argumentem na rzecz nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej), winny mieć podstawowe znaczenie przy ocenie ewentualnej nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 43 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Na zasadnicze znaczenie w postępowaniu nieważnościom zgodności decyzji o warunkach zabudowy z planem miejscowym, a nie kwestii kompletności wniosku, zwrócił uwagę NSA m. in. w wyrobku z 15 listopada 2007 r. (II OSK 1512/06, CBOSA). Przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało rozbudowy lub nadbudowy istniejącej hali, a jedynie jej modernizację, czyni również bezzasadnym zarzuty Kolegium dotyczące rzekomego rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy (tj. zdaniem Kolegium poprzez brak warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich). Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 16 października 2010 r. (II OSK 1609/08, CBOSA), że niewymienienie w decyzji wszystkich elementów wymaganych art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym samo przez się nie oznacza, że decyzja ta rażąco narusza prawo. W decyzji w punkcie 3 odwołano się zresztą do postanowień planu, akcentując jednak za każdym razem, że chodzi wyłącznie o modernizację istniejących zabudowań. To zresztą, czy w decyzji powtórzono określone postanowienia planu miejscowego, nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z tym planem. To samo dotyczy ewentualnej niezgodności z warunkami wynikającymi z przepisów szczególnych. Istotne w trybie nieważnościom jest to, czy przepisy takie zostały rażąco naruszone, a nie to, czy zostały one powołane w decyzji. W decyzji brak jest postanowień co do infrastruktury technicznej, ale ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji budowalnej wynika, że przedmiotowa hala była w dobrym stanie technicznym i jest wyposażona w instalację wodno – kanalizacyjną oraz elektryczną. Kolegium nie wyjaśniło również, jakie to zasady ochrony osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy dla zamierzenia w postaci modernizacji (bez rozbudowy) winny być zagwarantowane w kwestionowanej decyzji. W szczególności w takim przypadku nie następuje lokalizowanie nowej zabudowy lub rozbudowa lub nadbudowa zabudowy dotychczasowej. Trudno również zmodernizowanie hali o część socjalną dla pracowników oraz pomieszczenie do pakowania wyrobów uznać za działalność uciążliwą, zwłaszcza jeżeli zważy się, że uprzednio w hali tej produkowano słodycze. Raz jeszcze wypada również podkreślić, że Kolegium nie orzekało jako organ odwoławczy, ale jako organ nadzoru. Z kolei interesy osób trzecich, jeżeli mogą być naruszone w wyniku prowadzenia robót budowalnych, w tym modernizacji, były chronione na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Reasumując ten punkt uzasadniania, powody podane przez Kolegium nie uzasadniały stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Ponieważ dotychczas Kolegium nie odniosło się merytorycznie do kwestii zarzucanej przez Z. M. niezgodności kwestionowanej decyzji z planem miejscowym (w tym w aspekcie ewentualnej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), konieczne było uchylenie również decyzji 25 sierpnia 2017 r. (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.). Kolegium badając tę kwestię winno mieć również na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, w tym domniemanie zgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych, a także przedmiot spornej inwestycji, która nie polegała na budowie, rozbudowie lub nadbudowie, a wyłącznie modernizacji istniejącego budynku hali po dawnych zakładach [...]. W tym aspekcie należy wskazać, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę winno w szczególności rozważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy (tom 3/5 akt administracyjnych) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., wynika m. in.: (i) zgodnie z § 16 zezwolenie konserwatora zabytków dotyczy projektów nowych budynków, zaś przebudowa, rozbudowa, adaptacja i remonty tylko obiektów wpisanych do rejestru zabytków i będących pod ochroną konserwatorską (w razie ustalenia przez Kolegium, że przedmiotowa hala była wpisana jako odrębny obiekt do rejestru zabytków, czy przedmiotowa modernizacja mieści się w sposób oczywisty w zakresie wymienionych robót budowalnych); (ii) plan w § 19 zakazuje lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących uciążliwych obiektów produkcyjnych oraz uciążliwych usług, a nie zakazuje prowadzenia produkcji lub usług w obiektach już istniejących oraz nie podlegających rozbudowie; (iii) w § 26 plan miejscowy stanowi, że zachowują moc ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta M. z [...] marca 1993 r., w którym to planie ogólnym (rozdział 5, ustalenia szczegółowe dla jednostki A-35) uwzględniono m. in. Zakłady [...], postulując zmianę technologii lub funkcji na nie powodującą uciążliwości akustycznej dla terenów sąsiednich. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.