IV SA/Wa 230/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej punktami granicznymi [...] na szkicu granicznym (k. nr 31 operatu dokumentacji technicznej). W uzasadnieniu podano, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], [...] z nieruchomością sąsiednią uregulowaną w KW nr [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] w obrębie [...],[...] w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej punktami granicznymi [...] na szkicu granicznym (k. nr 31 operatu dokumentacji technicznej). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. [...] i [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie czy ostateczna decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] [...] z nieruchomością sąsiednią uregulowaną w KW nr [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] [...] w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy opisanej punktami granicznymi [...] na szkicu granicznym (k. nr 31 operatu dokumentacji technicznej). Powyższa decyzja została wydana w trybie art. 29, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja I989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy (art. 29 ust. 3 ww. ustawy). Postępowanie rozgraniczeniowe - w świetle uregulowań rozdziału 6 ww. ustawy - przed organem administracji może być zakończone w trojaki sposób. Po pierwsze, strony - właściciele (władający) sąsiednich nieruchomości mogą w drodze ugody ustalić przebieg linii granicznych. Ugoda zawarta przed geodetą w formie pisemnej zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy ma moc ugody sądowej, co oznacza, że jej podważenie czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym i z przyczyn określonych przepisami kodeksu cywilnego. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i szczegółowe czynności wykonywane przy ustaleniu przebiegu granic określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999r. o rozgraniczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453). Kolegium przytoczyło treść § 3 ww. rozporządzenia, określającego jakie dokumenty stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jak również treść z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia określającego jakie dokumenty stanowią podstawę do określenia położenia punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Organ podkreślił , iż zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, dokumenty, o których mowa w ust. 1, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem § 6 ust. 1. Wyjaśnił, iż w pierwszym etapie ustalania granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy, geodeta nie może poprzestać na analizie tylko tych dokumentów geodezyjnych, które zawierają dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic. Geodeta jest zobowiązany przeanalizować także te dokumenty, które takich danych liczbowych nie zawierają. Z art. 33 ust. 1 ww. ustawy wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 ww. ustawy). Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...][...], położonej w miejscowości [...], uregulowanej w KW nr [...] stanowiącej własność [...] i [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...][...], położoną w miejscowości [...], uregulowaną w KW nr [...] stanowiącą własność [...] i [...]. W dniu 22 sierpnia 2016 r. geodeta uprawniony [...] przedłożył kompletny operat dokumentacji technicznej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym, że w operacie znalazły się błędy wymagające korekty, organ zwrócił geodecie operat do poprawy. W dniu 28 września 2016 r. [...] ponownie przedłożył operat z rozgraniczenia nieruchomości oraz wystąpił o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości wykonania czynności technicznych ustalenia granic nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W dniu 29 września 2016 r. organ stwierdził, że w wyniku dokonanej oceny sposobu i zakresu wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez uprawnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami nie stwierdzono nieprawidłowości. Dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] października 2016 r. pod numerem [...]. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Kolegium podkreśliło, iż stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Z przepisu art. 33 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem będzie ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Przeprowadzana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę obejmuje kontrolę pod względem przestrzegania przepisów określonych w § od 8 do § 18 ww. rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zaś ocena zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, obejmuje kontrolę pod względem przestrzegania przepisów od § 19 do § 23 tego rozporządzenia. Organ, dokonując oceny poprawności wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, nie jest zobowiązany do wydawania opinii w tym zakresie. Jeżeli przeprowadzona ocena jest pozytywna i nastąpiło włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jeżeli jednak przedłożona przez geodetę dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości zawiera usterki, organ zwraca tę dokumentację do poprawy i uzupełnienia, przy czym kontrola ta nie obejmuje specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia. Organ stwierdził, iż przeprowadzona przez Wójta Gminy [...] kontrola, po złożeniu przez geodetę dokumentacji, wykazała nieprawidłowości, w związku z czym geodeta został zobowiązany do jej poprawienia. Następnie w dniu 29 września 2016 r. Wójt Gminy [...] dokonał oceny prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, stwierdzając że przedłożony operat techniczny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Kolegium w odniesieniu do załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], stwierdziło, że opisana w powołanym piśmie ocena zgromadzonego materiału wykazała, że geodeta naruszył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i odnosi się do kontroli dokumentacji technicznej sporządzanej w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast kontrola dokumentacji technicznej sporządzonej w ramach rozgraniczenia nieruchomości, dokonywana jest przez powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, i odnosi tylko do dokumentów wymienionych w § 24 ww. rozporządzenia, i odbywa się pod kątem przestrzegania przez wykonawcę wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Kontrola ta nie obejmuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę dokonywanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego prawa, a w szczególności art. 33 ww. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ wskazał, iż jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było, zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w sprawie. Fakt, że w sprawie nie skorzystano z tej możliwości, nie daje dostatecznych podstaw do wzruszenia w trybie nieważnościowym ostatecznej decyzji administracyjnej, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] i [...] wskazali, że nie zgadzają się z decyzją z zaskarżoną decyzją, gdyż geodeta [...] wszedł na działkę nie zawiadamiając ich. Powiadomili o tym Starostę, który wskazał, że tym powinien zająć się Wójt Gminy. Wójt przybył ale do domu [...] a nie na miejsce rozgraniczenia pomiędzy działkami [...] a [...] w obrębie [...][...]. W późniejszym czasie wszedł na działkę geodeta [...], który ewidentnie stwierdził, że poprzedni geodeta naruszył rażąco granice przebiegające pomiędzy działkami [...] a [...] obręb [...][...]. A decyzja Wójta Gminy jest dla nich krzywdząca, gdyż wszedł im w bramę. Podnieśli, że świadkowie [...] i [...] są młodzi i nie mają pojęcia jak przebiega granica pomiędzy działkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że w świetle przedłożonego Sądowi pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. skierowanego do Wójta Gminy [...] rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z uwagi na to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, to z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok np. NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r., dostępna w CBOSA) Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być jednak uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym wprawdzie zastosował się do kryteriów wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w aspekcie dokonania kontroli kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] z punktu widzenia jej zgodności z przepisami regulującymi instytucję rozgraniczenia nieruchomości, to jednak z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonał błędnej oceny wyników tej kontroli, uznając przedwcześnie, że nie jest ona dotknięta żadną kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu w tej mierze wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...]., skierowanego do Wójta Gminy [...], w którym wyraźnie zostało stwierdzone, że przeprowadzona ocena pracy geodety i sporządzonych przez niego dokumentów w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego ujawniła liczne istotne nieprawidłowości istniejące w dniu wydania decyzji kwestionowanej przez skarżących. W piśmie tym [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o rozważenie przez Wójta możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] z dnia 2016 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. W tych warunkach należało uznać, że kontrola kwestionowanej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem została dokonana bez dokładnego rozważenia prawidłowości dokonanej przez Wójta Gminy [...] oceny dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Z podanych wyżej względów, należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 156 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.