IV SA/Wa 2302/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na podpiwniczeniu dziedzińca i podwórza dachem szklanym oraz zmianie sposobu użytkowania części piwnic budynków wchodzących w skład M. m. W., zlokalizowanego przy Rynku Starego Miasta (...) i (...) oraz ul. (...) (...) i (...), na działce nr ew. (...) z obrębu (...). W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W ocenie Ministra kompetencje (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, iż Stare Miasto w obrębie murów wpisane jest do rejestru zabytków pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lipca 1965 r. Ponadto, kamienice tworzące północną pierzeję Rynku Starego Miasta, tzw. (...), zaadaptowane na siedzibę M. m. W., wpisane są do rejestru zabytków decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lipca 1965 r., pod kolejnymi numerami: (...). Jednocześnie, przedmiotowy teren znajduje się w zabytkowym obszarze "W. -historyczny zespół miasta z t. i W.", uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) września 1994 r. Minister wskazał, że jak wynika z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, planowana inwestycja miałaby polegać na: podpiwniczeniu istniejącego lapidarium oraz dwóch podwórek na głębokości ok. 5 m od poziomu dziedzińca, o powierzchni ok. 250 m2, z przeznaczeniem na wielofunkcyjną salę prezentacji (kino, konferencje) z zapleczem (szatnie, hall, toalety, itd.); zabudowie dziedzińców przeszklonymi dachami i ścianami na wysokości 11 m, w części do ok. 4,5 m i 3,8 m nad poziom posadzki; zmianie sposobu użytkowania piwnic z przeznaczeniem na funkcję obsługi ruchu turystycznego, na zaplecze kawiarni i miodopitnię. Organ drugiej instancji wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie specjalistycznej opinii na temat zasadności uzgodnienia projektu decyzji dla opisanej inwestycji. Minister zaznaczył, że w opinii z października 2006 r., sporządzonej przez dr inż. arch. J. S., po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania, stwierdzono, iż choć "ingerencja w substancję zabytkową jest zamierzeniem trudnym i wymaga dużego doświadczenia, wyprzedających badań i odpowiednich zabezpieczeń przy realizacji", to "obecne środki techniczne są w stanie w pełni zabezpieczyć zabytkową zabudowę, a nawet ją wzmocnić i utrwalić". Zdaniem rzeczoznawcy, "lekkie zadaszenia szklane są obecnie często stosowane w zespołach staromiejskich i minimalnie ingerują wizualnie w charakter zabudowy historycznej, a nawet często podkreślają monumentalność wnętrza". Organ wskazał, że pismem z dnia (...) grudnia 2006 r. A. W. zgłosił swoje uwagi i zastrzeżenia do tej opinii, uznając ją za "powierzchowną, ogólnikową i częściowo niezgodną ze stanem faktycznym". Jednocześnie Skarżący wniósł o sporządzenie dodatkowej opinii. Organ prowadzący niniejsze postępowanie, częściowo podzielając wątpliwości skarżącego, ponownie zlecił opracowanie merytorycznej opinii w sprawie. Prof. zw. dr hab. inż. architekt K. K., w opinii konserwatorskiej, opracowanej w dniu (...) marca 2007 r., szczegółowo odpowiedział na poszczególne zarzuty skarżącego, a w podsumowaniu jednoznacznie uznał za uzasadnione uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Organ wskazał, że w ocenie autora opinii, planowane zmiany są niewielkie, gdyż stosunkowo małe podwórko (ok. 250 m2) ma zostać podpiwniczone oraz zadaszone demontowalną konstrukcją. Ponadto, zdaniem rzeczoznawcy, wykonanie wykopu o głębokości do 5 m nie naruszy struktury skarpy, gdyż jest ona znacznie oddalona od inwestycji i przedzielona innymi strukturami statycznymi bloków Starego Miasta, a ponadto inwestycja przewiduje przeprowadzenie ekspertyz konstrukcyjnych zmierzających do określenia rodzaju zagrożeń statyki budynków sąsiednich oraz określenia optymalnego wariantu konstrukcji dla projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy w związku z tym stwierdził, iż analiza akt sprawy, a w szczególności uzyskanych opinii specjalistycznych, biorących pod uwagę wpływ zamierzonej inwestycji na układ przestrzenny chronionego obszaru miasta, daje podstawy do uznania, iż zaskarżone postanowienie (...) Konserwatora Zabytków jest zasadne merytorycznie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. W., podnosząc zarzut naruszenia ustawy o ochronie zabytków, zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) września 1994 r. uznającego Stare Miasto w W. za pomnik historii oraz zaleceń UNESCO w związku z wpisaniem Starego Miasta w W. na listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym w sprawie jest, iż obiekty, które mają stać się przedmiotem kwestionowanych inwestycji leżą w obrębie murów Starego Miasta w W., które w całości wpisane jest do Rejestru Zabytków. Również bezsporne jest, że przedmiotowy teren znajduje się w zabytkowym obszarze "W. - historyczny zespół miasta z T. i W." uznanym za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta RP z dnia (...) września 1994 r., jak też znajduje się na liście Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, które nakazało władzom W. utworzenie planu ochrony S. przed bezzasadnymi inwestycjami. Zdaniem skarżącego zasadniczego rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w ogóle konieczna i dopuszczalna jest inwestycja w tym miejscu, głęboko ingerująca w struktury i charakter zabytków, prowadząca do likwidacji poprzedniego, zabytkowego wystroju i konstrukcji. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienia opierają się wyłącznie na opiniach inż. S. i inż. K., które dotyczą głównie oceny możliwości przeprowadzenia inwestycji z punktu widzenia technicznego. Jego zdaniem w zaskarżonych opiniach zabrakło racjonalnego uzasadnienia przeprowadzenia zamierzonych inwestycji, szczególnie wskazania w oparciu o Ustawę o ochronie zabytków, czy taka inwestycja jest w ogóle na Starym Mieście możliwa. Obie opinie, w tym inż. K., zdaniem skarżącego, zakładają głęboką ingerencję w struktury budowli, które jako jedne z niewielu na Starym Mieście ocalały ze zniszczeń wojennych, w tym piwnic z XVI-XVII wieku (które pozostały oryginalne) przez ich przebudowę, połączenie i ujęcie w "żelbetową skrzynię". Skarżący wskazał, że M. m. W. dysponuje w chwili obecnej (...) kamienicami, w których znajduje się (...) sal wystawowych. Natomiast kwestionowana inwestycja zakłada między innymi zwiększenie powierzchni wykorzystywanej komercyjnie -utworzenie np. miodopitni i kawiarni. W ocenie skarżącego konieczne jest powołanie komisji ekspertów do spraw zabytków przy udziale przedstawiciela Międzynarodowego Komitetu UNESCO dla wydania opinii czy zabytkowy charakter Starego Miasta pozwala na przeprowadzenie kwestionowanych robót. Również konieczne jest, jego zdaniem, wypowiedzenie się Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do zgodności projektu z podstawowymi założeniami i celami ustawy o ochronie zabytków oraz założeniami UNESCO o utworzeniu planu ochrony S., chroniącego ją przed nieuzasadnionymi inwestycjami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sądu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kpa i może następować w różnych formach - opinii, uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i będzie to najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 425). Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na podpiwniczeniu dziedzińca i podwórza dachem szklanym oraz zmianie sposobu użytkowania części piwnic budynków wchodzących w skład M. m. W.. Z uwagi, że teren planowanej inwestycji - Stare Miasto w W. w obrębie murów, wpisane jest decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lipca 1965 r. do rejestru zabytków pod numerem (...), a kamienice tworzące północną pierzeję Rynku Starego Miasta, tzw. (...), wpisane są do rejestru zabytków decyzjami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) lipca 1965 r., pod numerami (...), i jednocześnie teren planowanej inwestycji znajduje się w zabytkowym obszarze "W. - historyczny zespół miasta z t. i W.", uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) września 1994 r., właściwym do jej uzgodnienia był Wojewódzki Konserwator Zabytków w W.. Zadaniem organu konserwatorskiego było dokonanie oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenie czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu. Ochrona zabytków - według art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3. udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4. przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5. kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6. uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Podkreślić także należy, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem celem konserwatora zabytków było dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działał on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywało się w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie. Wspomnieć należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243). Nadto podkreślenia wymaga fakt, iż organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko jej projekt. Należy podnieść, że podejmując rozstrzygniecie w sprawie organ odwoławczy powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy istniejący w chwili orzekania, a nie zgromadzony na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uwagi, że na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się dwie opinie - opinia z października 2006 r. dr inż. J. S. i opinia konserwatorska z dnia (...) marca 2007 r. prof. dr hab. inż. architekta K. K., rzeczoznawców z listy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, koniecznym było ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób przekonujący uzasadnił zajęte stanowisko. Sąd stoi na stanowisku, że ochrona zabytków i dziedzictwa narodowego powinna mieć priorytetowe znaczenie, nie oznacza to jednak, iż nie można prowadzić w pobliżu tych obiektów nieinwazyjnych inwestycji. Zauważyć należy, że organ odwoławczy przed podjęciem rozstrzygnięcia rozważył dwie opinie specjalistów w dziedzinie ochrony zabytków. Może to świadczyć zdaniem Sądu jedynie o bardzo starannym podejściu organu do zagadnień ochrony zabytków. Wskazać również należy, iż mając na względzie zarzuty uczestnika postępowania A. W. odnośnie pierwszej sporządzonej opinii specjalistycznej, organ rozpoznający odwołanie ponownie zlecił opracowanie drugiej opinii w sprawie. Prof. K. K.w opinii konserwatorskiej z dnia (...) marca 2007 r., ustosunkował się do zarzutów skarżącego, a w podsumowaniu uznał za uzasadnione uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego. W ocenie autora opinii, planowane zmiany są niewielkie, ponieważ małe podwórko ma zostać podpiwniczone oraz zadaszone demontowalną konstrukcją. Ponadto, zdaniem rzeczoznawcy, wykonanie wykopu o głębokości do 5 m nie naruszy struktury skarpy, gdyż jest ona znacznie oddalona od inwestycji i przedzielona innymi strukturami statycznymi bloków Starego Miasta, a ponadto inwestycja przewiduje przeprowadzenie ekspertyz konstrukcyjnych zmierzających do określenia rodzaju zagrożeń statyki budynków sąsiednich oraz określenia optymalnego wariantu konstrukcji dla projektowanej inwestycji. Takim stwierdzeniom specjalisty w dziedzinie ochrony zabytków organ dał wiarę, uzgadniając pod względem konserwatorskim planowaną inwestycję. Sąd równocześnie pragnie zaznaczyć, że nie było podstaw, by takim stwierdzeniom odmówić racjonalności i prawdziwości, bowiem osoba sporządzająca opinię konserwatorką jest rzeczoznawcą wpisanym na listę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na marginesie warto zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie rzeczoznawców Ministra Kultury w zakresie opieki nad zabytkami (Dz. U. Nr 124 poz. 1302) od kandydatów na rzeczoznawców wymaga się co najmniej 10-letniej praktyki w wykonywaniu zadań w określonej dziedzinie opieki nad zabytkami. Oznacza to, że opinii konserwatorskich nie mogą sporządzać osoby przypadkowe, ale jedynie specjaliści z dużym doświadczeniem zawodowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku uzasadnienia przeprowadzenia zamierzonych inwestycji, szczególnie w ramach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i braku wskazania czy przedmiotowa inwestycja jest na Starym Mieście w W. możliwa, należy wskazać, że powołana ustawa nie zabrania prowadzenia inwestycji w pobliżu, czy w obrębie samego obiektu zabytkowego. Dokonanie prac jednak obwarowane jest szczególnymi restrykcjami – m.in. obowiązkiem przeprowadzenia badań archeologicznych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, celem opieki nad zabytkiem jest jak najdłuższe utrzymanie go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogólnego m.in. ze względu na posiadane walory. Jak wyjaśnił obecny na rozprawie pełnomocnik inwestora M. m. W. realizacja przedsięwzięcia umożliwi lepszą prezentację zabytkowego wnętrza lapidarium, a pojęcie konstrukcja demontowalna użyte w ekspertyzie oznacza, że inwestycja zostanie przeprowadzona w sposób bezinwazyjny, bez uszczerbku dla zabytków i będzie mogła być zdemontowana w razie powstania takiej konieczności. W ocenie Sądu te wyjaśnienia potwierdzają, że planowana inwestycja ma służyć lepszej prezentacji zabytkowego obiektu i nie będzie negatywnie oddziaływać na istniejące obiekty zabytkowe. Takie stanowisko zasługuje w ocenie Sądu na akceptację, bowiem strona nie skorzystała z przysługującej jej inicjatywy dowodowej i nie przedłożyła żadnego dokumentu w postaci kontropinii do opracowań znajdujących się w aktach sprawy, przedstawiającej odmienne skutki zamierzenia inwestycyjnego M. m. W.. Ponadto Sąd stoi na stanowisku, że organ powołany do ochrony zabytków przed podjęciem zaskarżonego postanowienia rozważył wszystkie aspekty przemawiające za uzgodnieniem planowanej inwestycji, również te wynikające z zaleceń organizacji międzynarodowych, jak również słusznego interesu stron oraz interesu społeczeństwa. Należy bowiem zauważyć, że inwestorem planowanej inwestycji jest M. m. W. nie zaś podmiot prywatny planujący wykonać inwestycję komercyjną. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja ma służyć całemu społeczeństwu, w tym popularyzacji zabytków Starego Miasta. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wpływu uzgadnianej inwestycji na stabilność fundamentów istniejących w sąsiedztwie budynków. Ocena wpływu planowanej inwestycji na stabilność istniejących budynków nie należy ani do organu uzgadniającego, ani nawet do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, albowiem te względy mogą być skutecznie podnoszone i brane pod uwagę na etapie realizacji inwestycji – przy przygotowywaniu projektu budowlanego. Podsumowując należy podnieść, że Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organów orzekających w sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego lub miało charakter arbitralny czy dowolny. Minister rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał, zdaniem Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco, z powołaniem się na opinie biegłych, umotywował uzgodnienie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270) ze zm. orzekł jak w sentencji.