IV SA/Wa 2304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2019 r. sprzeciwu [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017r., znak: [...] w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego [...] Spółdzielni na wprowadzenie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] stycznia 2016r. Starosta [...] udzielił [...] Spółdzielni (dalej: Spółdzielnia) pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w S.. W decyzji tej wskazano szereg niezbędnych do wypełnienia warunków w tym m. in. określono, że konieczne jest zainstalowanie do dnia [...] września 2016r. urządzeń pomiarowych (miernika ilości ścieków) posiadającego zakres pomiarowy odpowiedni do ilości (natężenia przepływu) odprowadzonych ścieków i posiadających monitoring online oraz całodobowego, automatycznego pobierania prób, pobierającego próbki ścieków proporcjonalnie do ich przepływu (por. pkt II.3 decyzji). Wnioskiem z dnia 23 maja 2017r. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, Wodociągów i Kanalizacji ( dalej skarżący/ Spółka) wystąpiło do Starosty [...] (dalej: Starosta/ organ I instancji) z wnioskiem o cofnięcie udzielonego pozwolenia ze względu na niewykonanie obowiązku, wskazanego powyżej. Organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] grudnia 2017r. (znak wskazany na wstępie) odmówił cofnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia, wskazując że decydując się na cofnięcie pozwolenia organ musi rozważać celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, w szczególności zaś ocenić, czy cofnięcie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, iż nie znalazł przesłanek świadczących o konieczności cofnięcia udzielonego Spółdzielni pozwolenia wodnoprawnego, uwzględniając że pomiar ilości odprowadzanych ścieków dokonywany jest na podstawie wskazań wodomierzy (co zostało potwierdzone przez obie strony postępowania), natomiast ustalenia dotyczące dostępu do monitoringu on-line powinny zostać zawarte między zainteresowanymi podmiotami w drodze umowy cywilnej. Odwołanie od wskazanej decyzji złożył właściciel urządzeń kanalizacyjnych tj. Spółka podnosząc, że warunkiem zamontowania urządzenia pomiarowego o konkretnej charakterystyce (zakres pomiarowy oraz monitoring on-line) został zawarty w Zgodzie Przedsiębiorstwa na przyjmowanie ścieków, a warunek ten następnie został uwzględniony w pozwoleniu wodno-prawnym. Ze względu na nie wykonanie tego warunku zdaniem Spółki zasadnym jest cofnięcie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazano również, że ścieki ze Spółdzielni stanowią ok. 10% wszystkich ścieków dopływających do oczyszczalni, która przygotowana jest co do zasady do odbioru ścieków komunalnych a nie przemysłowych. Wyjaśniono również, że duży udział nadmiarowych ścieków przemysłowych, przy jednoczesnym niemal maksymalnym obciążeniu oczyszczalni, powoduje konieczność stałego monitoringu ilości tych ścieków, z uwagi na konieczność uiszczenia opłat podwyższonych w przypadku ewentualnych przekroczeń na odpływie. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] lipca 2019r. (nr wskazany na wstępie) uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunek o którym mowa w pkt II.3 pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2006r. został nałożony bezpodstawnie. Treść pozwolenia wodnoprawnego, w tym również ustalonych w nim obowiązków normowana powinna być brzmieniem art. 128 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne, z którego nie wynika możliwość zobligowania zakładu do wyposażenia się w konkretny rodzaj przyrządów pomiarowych. Art. 128 ww. ustawy wskazuje konkretny rodzaj obowiązków, które mogą być nałożone na zakład w pozwoleniu wodnoprawnym a obowiązku, który został nałożony w pkt II.3 pozwolenia nie sposób zakwalifikować do którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie kategorii. Tym samym racje zdaniem organu odwoławczego ma organ I instancji wskazując w zaskarżonej decyzji, że kwestie te winny być przedmiotem umowy cywilno-prawnej. Organ odwoławczy uznał również, że Spółka, jako właściciel urządzenia kanalizacyjnego a zwłaszcza jako podmiot realizujący zadania własne gminy w zakresie m. in. zbiorowego odprowadzania ścieków, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zadbania w tym względzie o mieszkańców gminy co umożliwia nieprzeciążona oczyszczalnia ścieków. A zatem z tego względu ilość ścieków odprowadzanych do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych z poszczególnych zakładów nie może być przekroczona co winno być przede wszystkim zbadane przez Starostę [...]. W pozwoleniu wodno-prawnym została bowiem ustalona dozwolona do odprowadzania ilość ścieków maksymalna na godzinę, średniodobowa oraz dopuszczalna roczna, a że nie były zmienione warunki wykonywania nadanego uprawnienia to żadna z ustalonych dla tych jednostek wartości nie powinna być przekroczona. Tymczasem w aktach brak jest dowodów wskazujących, że organ prowadził analizę w tym zakresie, skupiając się na kwestii wykonania przez podmiot bezzasadnie nałożonego obowiązku. Organ wskazał również, że w świetle brzmienia obecnie obowiązujących przepisów, nie jest istotne przy pomocy jakiego rodzaju urządzeń prowadzone są pomiary. Ważny natomiast jest by zakład korzystający z wód był w stanie potwierdzić, iż spełnia nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym wymagania, zarówno te dotyczące ilości jak i jakości odprowadzanych ścieków. Organ uznał przy tym że jakkolwiek zainstalowane urządzenia pomiarowe nie są zgodne z wymaganiami właściciela kanalizacji i budzą jego wątpliwości co do spełnienia warunków, to jednak zdaniem organu odwoławczego konieczne jest przedstawienie jednoznacznych dowodów potwierdzających ten fakt. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, którego celem będzie analiza spełnienia wszystkich warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w kontekście konieczności ewentualnego cofnięcia pozwolenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem wziąć pod uwagę fakt, że Spółka realizuje zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i najbardziej istotnym jest by realizacja pozwolenia nie uniemożliwiła mu wykonywanie tych zadań w tym m. in. doprowadzenia ścieków do należytej jakości. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółdzielnia wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji. W sprzeciwie zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczność dotycząca ilości odprowadzanych przez skarżąca ścieków nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, tj. decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017r., albowiem okoliczność ta ma charakter bezsporny i nie była kwestionowana w toku postępowania przez Spółkę; - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy skutków fizycznego zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego; Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podkreśliła, że ilość ścieków odprowadzanych do kanalizacji nie była kwestionowana przez Spółkę w toku postępowania prowadzonego przed Starostą. Wskazano również, że do zastosowania normy zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: postępowanie przed organem I instancji w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Skarżący wskazał, że Starosta nie przeprowadził analizy dotyczącej ilości odprowadzanych ścieków, gdyż nie było to okolicznością sporną. Tym samym zdaniem skarżącej nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie a co za tym idzie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem kwestia ilości odprowadzanych ścieków – wobec bezspornego charakteru- nie ma jakiegokolwiek znaczeni w tym istotnego w rozumieniu wskazanego przepisu, dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podkreśliła również, że organ w całości pominął okoliczności dotyczące skutków zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego) które będą miały istotne znaczenie zarówno dla zakładu i jego pracowników (zamknięcie zakładu) jak również dla rolników od których odbierane jest mleko oraz dla środowiska. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenie powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw Spółdzielni od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019r. (nr wskazany na wstępie) zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że wniosek Spółki oparty został na art. 136 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, (Dz.U. z 2017 poz. 1121), który stanowił, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania m. in. wówczas gdy zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu albo zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu. Zdaniem Spółki, Spółdzielnia zmieniła warunki wykonywania uprawnień w obowiązującym ją pozwoleniu wodnoprawnym poprzez to że "nie zamontowała urządzenia pomiarowego, którego zakres pomiarowy jest odpowiedni do ilości (natężenia przepływu) odprowadzanych ścieków oraz nie posiada to urządzenie monitoringu on-line". Jak również nie realizuje ona obowiązku wobec Spółki – odbiorcy ścieków przez co może narazić ją na szkody w postaci konieczności wnoszenia podwyższonych opłat. Tak wiec we wniosku jasno zostało sprecyzowane przez Spółkę gdzie upatruje ona zmiany warunków wykonywania pozwolenia wodnoprawnego przez Spółdzielnię oraz w jaki sposób ma ona nie realizować obowiązku wobec Spółki. Tym samym zasadnie wskazuje Spółdzielnia w skardze, że nie było potrzeby i konieczności prowadzenia postępowania w zakresie ustalania ilości odprowadzanych przez spółkę ścieków do oczyszczalni bo kwestia ta nie stanowiła elementu spornego między stronami. A skoro element ten nie stanowi kwestii spornej to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii spełniania wymogów pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości odprowadzanych przez Spółdzielnię do kanalizacji ścieków, niewątpliwe narusza zapis art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że jeżeli organ odwoławczy w tym zakresie powziął w trakcie postępowania jakiekolwiek wątpliwości a jego zdaniem był to materiał niezbędny do prawidłowego rozpoznania sprawy, to mógł stosując art. 136 k.p.a. zażądać stosownych wyjaśnień i dokumentów od stron tego postępowania a także w razie rozbieżności w uzyskanych informacjach mógł zwrócić się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o informacje lub przeprowadzenie stosownej kontroli w tym zakresie. W świetle powyższego Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że skoro ilość odprowadzanych ścieków nie była przez strony negowana, a organ odwoławczy ewentualnych własnych wątpliwości w tym zakresie nie próbował nawet "rozwiać" poprzez ich wyjaśnienie z zastosowaniem art. 136 k.p.a., to wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie nie można uznać jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z pola widzenia nie mógł umknąć również fakt, że organ odwoławczy aby zastosować art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany był do wskazania przepisów postępowania, które naruszył Starosta [...] wydając decyzję z [...] grudnia 2017r. Fakt, iż organ odwoławczy uznał za niezbędne dokonanie ustaleń co do ilości odprowadzanych ścieków, gdy element ten nie był kwestionowany przez strony a strony deklarowały, że określenie ilości ścieków jest dokonywane w oparciu o odczyty z wodomierzy – co jest zgodne z łączącą strony umową, nie wskazuje i nie wykazuję by w tym zakresie organ I instancji mogła naruszać art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w taki sposób by wymagało to przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd wyraźnie akcentuje, że wydanie decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.,- na co słusznie w skardze wskazała skarżąca Spółdzielnia- tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał kumulatywnego spełnienia tych przesłanek. Sąd uznał jednak za niezasadny stawiany przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego skutków fizycznego zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uznając, że ma nie pełen materiał dowodowy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie mógł rozważać zasadności lub też nie cofnięcia pozwolenia poprzez ewentualne skutki jakie to wywoła. Byłoby to bowiem działanie przedwczesne skoro zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził niezbędnego postepowania wyjaśniającego w sprawie. Na marginesie jedynie, Sąd zauważa mając na względzie, że organ odwoławczy wskazał w swoim uzasadnieniu, że jego zdaniem w pozwoleniu wodnoprawnym bezpodstawnie został określony wymóg zawarty w pkt II.3 dot. decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016r., że nie jest rzeczą organu rozpoznającego sprawę cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego negowanie zasadności zapisów innej decyzji, która jest decyzją ostateczną. Podkreślić bowiem należy, iż dopóki decyzja ta nie zostanie wzruszona w całości albo w części, w stosownym trybie, to zapisy w niej zawarte są wiążące dla organów. Mając na uwadze powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności jeżeli jego zdaniem istnieją wątpliwości co do ilości odprowadzanych ścieków –mimo deklaracji obydwu stron, że ilość ta była określana na podstawie odczytu z wodomierzy i co jest zgodne z umową łączącą strony - to podejmie stosowne czynności wyjaśniające, na które pozwala mu przepis art. 136 k.p.a. i dopiero po ich wyjaśnieniu zajmie stosowne stanowisko w sprawie poprzez wydanie prawidłowo uzasadnionego rozstrzygnięcia.