IV SA/Wa 2306/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] październik 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących B. P. i J. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Przedmiotem skargi B. P. i J. P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] października 2008 r. o nr [...], ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej [...] p.n. "[...]" na terenie oznaczonym jako działka nr [...], położonym we wsi [...], gmina [...]. Postępowanie toczyło się na wniosek inwestora - [...] z o.o. w W. z dnia 3 kwietnia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt Gminy B. trzykrotnie wydawał decyzję w I instancji. Decyzje tego organu: z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] sierpnia 2008 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - odpowiednio decyzją z [...] lipca 2008 r. oraz decyzją z [...] września 2008 r. Podejmując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w uzasadnieniu wskazało na treść odwołania mieszkańców wsi [...] – R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. Podało, że odwołujący się sprzeciwili się realizacji planowanej inwestycji. Wskazali bowiem, że wpływ tej inwestycji będzie wykraczać poza granice działki, tj. inwestycja ta będzie uciążliwa dla otoczenia i będzie stanowiła zagrożenie dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby oraz promieniowanie. Podnieśli też, że nie wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się ze stosownym w sprawie obwieszczeniem, ponieważ tablica ogłoszeń znajduje się u sołtysa na krańcu [...], do którego mieszkańcy udają się tylko w dniach płatności poszczególnych rat podatku. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Podniosło, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest więc posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na której rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołujących się, zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach uzgadniających, jak również o decyzji kończącej postępowanie strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla miejscowości [...] - na tablicy ogłoszeń Sołtysa wsi [...], a także poprzez ogłoszenie zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] na stronie internetowej Gminy. Inwestora, właściciela działki, na której będzie realizowana inwestycja, a także bezpośredniego sąsiada - właściciela działki nr ew. [...] - zawiadomiono pisemnie. Dalej, organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty o uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia i zagrożeniu dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby i promieniowanie. Stwierdził, że wymagania dla zagospodarowania terenu inwestycji zostały ustalone na podstawie analizy funkcji zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja polega na budowie wieży kratowej o wysokości 51,5 m, zawieszeniu anten sektorowych i radiofonii, kontenera, wykonania złącz i przyłącza energetycznego, ogrodzenia oraz drogi dojazdowej. Wskazał, że na podstawie załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia dla stacji bazowej [...] p.n. "[...]" ustalono, iż promieniowanie występuje wzdłuż głównych anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz na wysokości 33,3 m oraz 41,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Pod wymienionym osiami znajdują się tereny upraw rolnych i lokalna droga. Zatem - jak wskazano - nieruchomości należące do osób składających odwołanie znajdują się poza osiami głównymi anten sektorowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w nawiązaniu do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia i zawiera ustalenia wynikające z przepisu art. 54 tej ustawy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P., podnosząc w uzasadnieniu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] prowadzona jest hodowla bydła mlecznego, zaś w odległości do 150 m od tej działki umiejscowione są obiekty budowlane, w których przebywają ludzie. Do planowanej inwestycji nie ma lokalnej drogi dojazdowej, a istniejąca "dróżka polna" stanowi własność właścicieli gruntów przylegających do niej i tylko przez nich może być użytkowana. Skarżący podnieśli również, że na działce nr [...] istnieje już stacja bazowa oraz, że pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego nikt nie przybył na miejsce "sprawdzić warunki oraz rozmawiać z mieszkańcami występującymi jako strony postępowania". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 2 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi R. J., J. K. i P. C. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy uznał skargę J. P. i B. P. za bezzasadną, i wyrokiem z dnia 7 lipca 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA podniesiono, że dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd nie stwierdził w kontrolowanej sprawie takich naruszeń prawa, które winny skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia i uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia - właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty - nieuzasadnione. Od powyższego wyroku WSA z dnia 7 lipca 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09 B. P. wniosła skargę kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 716/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jako całkowicie uzasadniony należało uznać zarzut kasacyjny, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. zaakceptował poczynione przez organy obu instancji ustalenia dotyczące charakterystyki planowanego obiektu i jego kwalifikacji pod względem wymogu opracowania raportu oddziaływania na środowisko. NSA zwrócił uwagę, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. budowy stacji bazowej [...] wskazano, iż działka - na której projektowana jest inwestycja - położona jest na ternie niepodlegającym ochronie środowiska, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W szczególności - na podstawie opracowanej przez inwestora klasyfikacji przedsięwzięcia - stwierdzono, że nie wymaga ono opracowania raportu oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji środowiskowej. Powyższe ustalenia potwierdzone zostały w decyzji organu odwoławczego, który uznał za niezasadne zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia, czy zagrożeń dla środowiska. Jednocześnie w aktach administracyjnych znajduje się, uzgodniony przez właściwe organy, projekt decyzji z [...] maja 2008 r., w którym wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt. 4). Warunek ten nie został jednak zamieszczony w decyzji z [...] października 2008 r., przy czym w pkt.1 tiret czwarte decyzji podano jedynie, że realizacja zamierzenia wymaga spełnienia m.in. warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W wydanych decyzjach organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego przy ustalaniu warunków lokalizacyjnych odstąpiono od wymogu określonego w pkt. 4 projektu decyzji zwłaszcza, że sporządzony przez uprawnionego architekta projekt pochodził z późniejszej daty, niż oświadczenie inwestora i przedłożona przez niego kwalifikacja przedsięwzięcia z marca 2008 r. NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił również, że organy orzekające w sprawie nie przedstawiły żadnej argumentacji, z której wynikałyby kryteria oceny złożonego przez inwestora dokumentu p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i chociaż zasadnicze ustalenia zawarte w decyzjach oparte zostały na omawianym dokumencie, to brak jest oceny co do jego kompletności w kontekście całokształtu materiału dowodowego, jak też w aspekcie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W takim stanie sprawy nie można uznać, że organy orzekające dokonały właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Organy w postępowaniu administracyjnym, ograniczyły weryfikację ustaleń faktycznych do powołania w uzasadnieniu decyzji dokumentów złożonych przez inwestora, a "mających na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Mimo, że organy w wydanych decyzjach nie przedstawiły samodzielnej oceny w tym przedmiocie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika jakie konkretne przepisy determinowały kierunek i zakres ustaleń faktycznych oraz dokonywanej subsumcji w zakresie prawnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W postępowaniu nie rozważono bardzo istotnych okoliczności, jak chociażby kwestia kumulacji oddziaływań przedsięwzięcia w związku ze wskazywanym istnieniem na tej nieruchomości stacji bazowej telefonii cyfrowej. W rezultacie należało stwierdzić, że brak pełnej weryfikacji stanu faktycznego sprawy czynił przedwczesną ocenę Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, a zwłaszcza w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Jako uzasadniony częściowo NSA uznał również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do określonych niezgodności pomiędzy wydaną decyzją lokalizacyjną a treścią projektu decyzji, poddanego procedurze uzgodnienia. NSA podkreślił, że należało przyjąć, że w omawianym zakresie materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych wymaga bardziej wnikliwej analizy, celem stwierdzenia zachowania w sprawie wymogów ustanowionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji poprzez akceptację rozstrzygnięcia organów jak i organy, które dopuściły się naruszenia zasady obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, doprowadziły do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, oparł się na niepełnych ustaleniach i na podstawie takiego stanu sprawy ocenił zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i kierując się wskazaniami tego Sądu - zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, szczególnie art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa. Sąd rozpoznając sprawę ponownie nie może bezkrytycznie zaakceptować dokonanego przez organy obu instancji ustalenia dotyczącego charakterystyki planowanego obiektu i jego kwalifikacji pod względem wymogu opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Należy zwrócić uwagę, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego tj. stacji bazowej [...] wskazano, iż działka - na której projektowana jest inwestycja - położona jest na ternie niepodlegającym ochronie środowiska, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Na podstawie opracowanej przez inwestora klasyfikacji przedsięwzięcia - stwierdzono, że nie wymaga ono opracowania raportu oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji środowiskowej. Powyższe potwierdzone zostało w decyzji organu odwoławczego, który uznał za niezasadne zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia, czy zagrożeń dla środowiska. Wskazać jednakże należy, że w aktach administracyjnych znajduje się, uzgodniony przez właściwe organy, projekt decyzji z [...] maja 2008 r., w którym wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt. 4). Warunek ten nie został jednak zamieszczony w decyzji z [...] października 2008 r., przy czym w pkt. 1 tiret czwarte decyzji podano jedynie, że realizacja zamierzenia wymaga spełnienia m.in. warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organy obu instancji w swoich decyzjach nie wyjaśniły jednak, dlaczego przy ustalaniu warunków lokalizacyjnych odstąpiono od wymogu określonego w pkt. 4 projektu decyzji zwłaszcza, że sporządzony przez uprawnionego architekta projekt pochodził z późniejszej daty, niż oświadczenie inwestora i przedłożona przez niego kwalifikacja przedsięwzięcia z marca 2008 r. Kwestia ta ma w sprawie bardzo istotne znaczenie i powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie przedstawiły żadnej argumentacji, z której wynikałyby kryteria oceny złożonego przez inwestora dokumentu p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i chociaż zasadnicze ustalenia zawarte w decyzjach oparte zostały na omawianym dokumencie, to brak jest oceny co do jego kompletności w kontekście całokształtu materiału dowodowego, jak też w aspekcie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W tej sytuacji nie można uznać, że organy orzekające dokonały właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Organy w postępowaniu administracyjnym, ograniczyły weryfikację ustaleń faktycznych jedynie do powołania w uzasadnieniu decyzji dokumentów złożonych przez inwestora nie przedstawiając samodzielnej oceny w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika jakie konkretne przepisy wskazywały kierunek i zakres ustaleń faktycznych oraz prawnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W postępowaniu administracyjnym nie rozważono bardzo istotnych okoliczności, jak chociażby kwestii kumulacji oddziaływań przedsięwzięcia w związku ze wskazywanym istnieniem na tej nieruchomości stacji bazowej telefonii cyfrowej. W rezultacie trzeba stwierdzić, że pobieżne ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, a zwłaszcza w zakresie ochrony interesów osób trzecich doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z przepisami procedury administracyjnej. Podkreślić także należy, że zarzut strony skarżącej odnoszący się do określonych niezgodności pomiędzy wydaną decyzją lokalizacyjną a treścią projektu decyzji, poddanego procedurze uzgodnienia jest zasadny. W omawianym zakresie materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych wymaga wnikliwej analizy, celem stwierdzenia zachowania w sprawie wymogów ustanowionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., czego organy administracji nie uczyniły. W świetle powyższego za nieprawidłowe należy uznać rozstrzygnięcia organów obu instancji ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Bez dokonania ustaleń we wskazanych powyżej kwestiach nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.