IV SA/Wa 2306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Przedmiotem zaskarżenia był § 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz.U. Woj. [...] poz. [...]2), zwanej dalej "Uchwałą" oraz - w załączniku do Uchwały - w rozdziale 4 ust. 2, 3 i 4. W skardze zarzucono - wobec wymienionych zapisów Uchwały - naruszenie: - art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296), poprzez wskazanie w jej § 4: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2015 r.", podczas gdy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy; Uchwała została ogłoszona [...] lipca 2015 r. (data publikacji Dziennika Urzędowego); nadano jej więc moc wsteczną bez należytego w takim przypadku uzasadnienia, - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie tekst - Dz. U. z 2016 r., poz. 250), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, zawartej w tym przepisie; w rozdziale 4 ust. 2, 3 i 4 załącznika do Uchwały uregulowano bowiem sposób i miejsca gromadzenia uprzątniętego z chodników błota, śniegu i lodu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy zezwala radzie gminy wyłącznie na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; przywołano szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dla poparcia stanowiska w danym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], zwana dalej "Radą", wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów, sformułowano następujące stanowisko: - Uchwała z [...] czerwca 2015 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] lipca 2015 r.; Rada ją dwukrotnie zmieniła, uwzględniając sugestie, co do treści Regulaminu zgłoszone przez Wojewodę Mazowieckiego, w związku z faktem uregulowania kwestionowanych zagadnień przez akty wyższego rzędu - uchwałami opublikowanymi [...] października 2015 r. (pod poz. [...]) oraz [...]listopada 2015 r. (pod poz.[...]), - co do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, należy wziąć pod rozwagę zapisy art. 5 tej ustawy; art. 4 ust. 1 ustawy mówi, że akty normatywne wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, wyjątek stanowi ust. 2, który mówi, że akty normatywne wchodzą w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie; ustawodawca daje więc możliwość stanowiącemu prawo miejscowe organowi skrócenia okresu wejścia w życie prawa; Rada, uchwalając prawo miejscowe, skorzystała z uprawnień, jakie daje ustawodawca i skróciła okres wejścia w życie Uchwały, - ustawodawca, w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mówi wprost, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadawania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązywania, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie; oznacza to, że art. 5 pozwala organowi samorządowemu na skracanie okresu wejścia w życie uchwał; podjęcie Uchwały przez Radę w obowiązującym kształcie nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego i nie stoi temu na przeszkodzie; w skardze nie wskazano, jakie ujemne skutki wywołuje Uchwała dla lokalnego mieszkańca; odniesiono się wyłącznie do rozważań doktrynalnych nie wskazując niekorzystnych następstw dla mieszkańców gminy, - sądy administracyjne prezentują tezę, że akty prawa miejscowego mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni (tak wyroki o sygn. akt II SA/Łd 153/13 oraz I SA/GI 890/12), - przywołano rozważania Marii Jędrzejczak (Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu) w publikacji "Wejście w życie a obowiązywanie aktu normatywnego"; stwierdza ona m.in.: "Według teorii prawa szkoły poznańskiej oznacza to, iż akt normatywny może obowiązywać z mocą wsteczną", - Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu (sygn, akt: K 26/99) prezentuje jednoznaczny pogląd: "co do zasady przepis może wejść z datą wsteczną kiedy nie pogarsza się sytuacji adresatów uchwały i jest to konieczne do bieżącej realizacji zadań", - biorąc pod uwagę poglądy judykatury, jak i doktryny Rada miała prawo podjąć Uchwałę w takim kształcie; nie narusza ona obowiązującego prawa, - co do zarzutu naruszenia art 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, że - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b - rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; szczegółowe zasady obejmują nie tylko wskazanie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, ale też poszczególne czynności, które właściciele nieruchomości powinni podejmować dla właściwej realizacji tego obowiązku; niewskazanie poszczególnych czynności, składających się na właściwą realizację obowiązku, byłoby wyłącznie literalnym przywołaniem zapisu ustawowego; tymczasem szczegółowe zasady to pewien ustalony sposób postępowania w danych okolicznościach, - w powyższym zakresie Uchwała nie była kwestionowana przez Wojewodę [...], a pozytywną opinię w tej sprawie wydal - przed jej uchwaleniem - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie [...]; organy kontrolujące nie zakwestionowały zapisów, mając do tego pełne uprawnienie; oznacza to, że nie widziały sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. W trakcie rozprawy (k. 28), Prokurator wskazywał, że obowiązki, ujęte w Uchwale a dotyczące np. selektywnej zbiórki odpadów, obciążają mieszkańców gminy zgodnie z datą wskazaną w tym akcie (wsteczną). Nie można więc uznać, aby uchybienie ustawowym wymaganiom nie miało w tym przypadku istotnego znaczenia. Prawo powinno być przewidywalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna, wobec czego uchylono Uchwałę w stosownym zakresie. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa generalne zasady wejścia w życie publikowanych aktów prawnych. Termin 14 dni od daty opublikowania to – jak przyjął prawodawca – zasadniczo adekwatny czas dla zapoznania się z treścią regulacji przez adresatów norm tak, aby podmioty uprawnione oraz obciążone obowiązkami funkcjonowały w poczuciu pewności prawa. Trafnie odnotowano w odpowiedzi na skargę, że od wskazanej reguły prawodawca przewidział stosowne wyjątki - możliwość skrócenia czasu od dnia publikacji a nawet nadanie regulacjom skutków wstecznych. Za ich zastosowaniem muszą jednak przemawiać ważne racje - istotny interes publiczny. W rozpatrywanym przypadku tego rodzaju uwarunkowań Rada nie przywołała ani też Sąd nie dopatrzył się ich z urzędu. Modyfikując regulaminem zakres dotychczasowych obowiązków mieszkańców gminy, w zakresie utrzymania porządku, Rada - nadając regulacjom moc wsteczną - nie mogła oczekiwać realnie, aby wywarło to jakiekolwiek korzystne skutki. Nie sposób bowiem oczekiwać, aby adresaci norm zmodyfikowali swoje zachowania także co do okresu gdy nie byli świadomi nowych reguł. Z kolei nadanie regulacjom mocy wstecznej potencjalnie umożliwia postawienie adresatom norm zarzutu nie dopełnienia w zmodyfikowany sposób określonych obowiązków, o których istnieniu nawet nie mogli wiedzieć. Nie można więc stwierdzić, jak próbuje wywieść Rada, że nadanie mocy wstecznej regulacjom nie ma negatywnych skutków dla mieszkańców. Nawet, jeżeli taka praktyka nie miała faktycznie miejsca możliwe było potencjalnie postanowienie mieszkańcom gminy zarzutów nie dopełnienia obowiązków, których treści nie była im znana. Za przyjęciem tego rodzaju rozwiązań nie przemawiały z kolei żadne istotne przesłanki, z punktu widzenia dobra publicznego. Podstaw tego rodzaju nie sposób doszukać się także jako uzasadnienia skrócenia tzw. vacatio legis w stosunku do zasady generalnej - wejścia w życie nowych regulacji po 14 dniach. Wskazanej oceny nie może podważyć skutecznie stosowna argumentacja Rady, gdzie wskazuje się na dopuszczalność nadawania przepisom mocy wstecznej. Nie zachodziły bowiem stosowne przesłanki do zastosowania takiego rozwiązania, jako wyjątku od reguły. Nie zmienia też oceny jako bezprawnej regulacji uchwały, którą nadano jej działanie wsteczne, okoliczność, że - być może - było to wyłącznie następstwem tego, że podjęta z niewielkim wyprzedzeniem - w połowie czerwca - została opublikowana dopiero w połowie lipca. Nie może to usprawiedliwiać negatywnych skutków dla adresatów norm prawnych. Organ, uchwalający akt prawa miejscowego, powinien był też mieć na uwadze, że tryb publikacji tego rodzaju przepisów obejmuje m.in. wstępną kontrolę ich legalności przez wojewodę. Z kolei nie wniesienie stosownych uwag przez organ nadzoru na tym etapie, czy uwzględnianie stosownych uwag w terminie późniejszym, poprzez zmianę Uchwały, nie oznacza, że jej stosowne postanowienia nie mogą być uznane za niezgodne z prawem, na etapie zaskarżenia do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uwzględnił częściowo skargę, stwierdzając nieważność regulacji skutkującej skróceniem vacatio legis a nawet nadaniem przepisom mocy wstecznej. Orzeczenie ma taki skutek, że - po jego uprawomocnieniu - termin wejścia w życie uchwały należy określać przy zastosowaniu reguły podstawowej– 14 dni od daty publikacji. Po wyeliminowaniu § 4 dany akt nie przewiduje bowiem innego terminy wejścia w życie niż wynikający z mocy prawa (wobec normatywnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Trafnie wywodzi Rada, że przewidziana ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kompetencja do określenie aktem prawa miejscowego wymagań, dotyczących sprzątania błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego może obejmować też sposoby gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. Samo gromadzenie może być, bowiem postrzegane, jako czynność stanowiąca integralny element samego uprzątania – przemieszczenie zanieczyszczeń skutkuje ich komasacją w określonym miejscu. Jak podkreśla się w judykaturze, przy ocenie legalności zapisów prawa miejscowego w kontekście zakresu upoważnienia nie stosuje się wykładani wąskiej, charakterystycznej dla kontroli legalności aktów wykonawczych do ustaw (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 36/16 – dostępny w CBOSA). Gdy chodzi o akty prawa miejscowego dopuszcza się szerszy zakres autonomii organu samorządu terytorialnego nie stosując właśnie ścisłej wykładni. Sąd, dokonując powyższą ocenę, nie podziela poglądów przeciwnych, jakie były sformułowane w niektórych z orzeczeń, przywołanych w skardze. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie odpowiednio art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.