IV SA/Wa 2308/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 6,101 ha położonego we wsi W., gmina D., stanowiącego byłą własność W. K.. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. Nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu na rzecz Państwa części gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,101 ha, położonego na terenie wsi W., gmina D., stanowiącego byłą własność W. K.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji wystąpili następcy prawni byłego właściciela. Prawo własności W. K. do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. K. złożył wniosek o nieodpłatne przejęcie na własność Państwa posiadanych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1223/09 uchylił powyższą decyzję wskazując, że decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. ewidentnie naruszała art. 53 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który dawał możliwość przejęcia nieruchomości przez Państwo wyłącznie odpłatnie i nie przewidywał od tej zasady żadnych wyjątków. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Minister podniósł, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że W. K. nie spełniał Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, ponieważ na dzień wydania przez Naczelnika Gminy w D. decyzji tj. na [...] października 1978 r. miał ukończone 56 lat. W dokumentach archiwalnych sprawy znajduje się również wniosek z dnia [...] lipca 1978 r. z którego wynika, że W. K. zwracał się do Naczelnika Gminy w D. z prośbą o nieodpłatne przejęcie na własność Państwa posiadanego gruntu położonego na terenie wsi W., gm. D., składającego się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz [...]. We wniosku tym były właściciel oświadczał, że zwalnia Skarb Państwa z obowiązku uregulowania należności za przekazaną nieruchomość zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego. Wartość przejmowanej nieruchomości została ustalona na kwotę 70.416,00 zł, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przejęcie nieruchomości, w związku z oświadczeniem złożonym przez właściciela, następuje nieodpłatne. Minister wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. zaznaczył, że dla oceny zgodności z prawem przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 1978 r. nie może mieć znaczenia okoliczność, iż we wniosku o przejęcie nieruchomości W. K. wystąpił o nieodpłatne przejęcie nieruchomości i jednocześnie na podstawie art. 508 Kodeksu cywilnego zwolnił Skarb Państwa z obowiązku uregulowania należności za przekazaną nieruchomość. Uwzględniając wskazane wytyczne Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. orzekająca o nieodpłatnym przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,101 ha, położonego na terenie wsi W., została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 omawianej ustawy. W ocenie Ministra z akt sprawy wynika, iż w odniesieniu do wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa działek o łącznej powierzchni 6,101 ha nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Działka nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1,14 ha i nr [...] o pow. 0,78 ha), część działki nr [...] (obecnie stanowiąca część działki [...] o pow. 17,1375 ha), nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,61 ha) i nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,64 ha) stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych, natomiast część działki nr [...] (obecnie stanowiąca część Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 działki [...] o pow. 14,2141) stanowi własność Parafii P. w W. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1997 r. wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo B. zarzucając wydanie jej z naruszeniem prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. W. K. zwolnił Skarb Państwa z obowiązku uregulowania należności za przekazaną nieruchomość zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego. Umowa o zwolnienie z długu nie wymaga dla swej ważności szczególnej formy, natomiast Gmina jako dłużnik oświadczenie przyjęła w decyzji z dnia [...] października 1978 r. Skarżący podniósł także zarzut dotyczący nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...]. W wyniku scalenia działki te otrzymał nową numerację i położne są w innych miejscach, niż działki przejęte od W. K., ponadto części działki nr [...] nie można fizycznie wydzielić, bowiem stanowi ona obecnie zwarty kompleks leśny o powierzchni 17,1375 ha. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r. oraz stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 6,101 ha położonego we wsi W., gmina D., stanowiącego byłą własność W. K.. Należy mieć na względzie, iż w tej sprawie orzekał już uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. uchylił poprzednią decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał wówczas, iż przejęcie całości gospodarstwa lub Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 jego części przez Państwo na podstawie art. 53 i innych przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin mogło nastąpić tylko odpłatnie, zaś z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. wynika, że nieruchomość położona na terenie wsi W. gmina D.stanowiąca własność W. została przejęta na rzecz Państwa nieodpłatnie. Wprawdzie w punkcie 2 sentencji tej decyzji ustalono wartość przejmowanej nieruchomości na kwotę 70.416 zł jednak nie określono, że kwota ta będzie wypłacona właścicielowi nieruchomości zaś w uzasadnieniu wskazano, że przejęcie nieruchomości jest nieodpłatne. W ocenie Sądu wówczas orzekającego, decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978r. ewidentnie naruszała art. 53 cyt. ustawy. Sąd nakazał jednocześnie ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu czy decyzja z dnia [...] października 1978r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wyrokiem tym zarówno organ jak i Sąd orzekający w sprawie są związani. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań w nim wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Tego typu sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, wobec tego ocena prawa wyrażona we wspomnianym w wyroku z dnia 22 października 2009 r. nadal obowiązuje. Zdaniem Sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. respektuje ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku Sądu, ponadto nie narusza prawa. Wobec tego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kwestia wydania decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 53 ustawy z dnia 27 Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, została już przesądzona we wcześniejszym wyroku Sądu z dnia 22 października 2009 r. Ponowna ocena przez Sąd tego zagadnienia była zatem w tym stanie sprawy niedopuszczalna. Podnoszona w skardze okoliczność dotycząca zwolnienia Gminy z długu na podstawie art. 508 Kodeksu cywilnego również została już wyjaśniona w poprzednim wyroku Sądu. Przypomnieć należy, iż Sąd wskazał wówczas, że bez znaczenia w sprawie badania zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r., jest okoliczność, że we wniosku o przejęcie nieruchomości W. K. wystąpił o jej nieodpłatne przejęcie i jednocześnie na podstawie art. 508 Kodeksu cywilnego zwolnił Skarb Państwa z obowiązku uregulowania należności za przekazaną nieruchomość. Ta kwestia miałaby znaczenie dopiero przy ewentualnej wypłacie należności nie zaś przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Również nie są zasadne zarzuty dotyczące nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...]. Organ, zgodnie z wytycznymi Sądu ustalił, że decyzja z dnia października 1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Działka nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 1,14 ha i nr [...] o pow. 0,78 ha), część działki nr [...] (obecnie stanowiąca część działki [...] o pow. 17,1375 ha), nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,61 ha) i nr [...] (obecnie stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,64 ha) stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych, natomiast część działki nr [...] (obecnie stanowiąca część działki [...] o pow. 14,2141) stanowi własność Parafii P. w W. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1997 r. wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaznaczyć należy, iż w art. 156 § 2 Kpa nie określono kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, pojęcie to zostało wyłożone i zdefiniowane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów. I tak J. Borkowski, B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, str. 748, przyjmują, że obojętne dla możliwości stosowania tego przepisu jest istnienie faktycznych możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, natomiast istotna jest materialnoprawna i proceduralna podstawa do podjęcia przez organ administracji państwowej działań, umożliwiających odwrócenie następstw Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zawarto m.in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oraz w uchwale NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40). W niniejszej sprawie Sąd nie kontrolował kolejnych decyzji przekazujących prawo do przedmiotowych działek, położonych w gminie D. stanowiących byłą własność W. K., Lasom Państwowym czy Parafii P., ponieważ rozważania w tym zakresie nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy o ściśle określonym przedmiocie. Istnienie nieodwracalnych skutków prawnych można byłoby ewentualnie dowodzić w odrębnym postępowaniu dotyczącym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 1997 r. - w zakresie części działki nr [...], ustalając czy ta decyzja je wywołała. Decyzja Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działek [...], [...], [...], [...]. Na mocy tej decyzji powyższe działki zostały bowiem przejęte przez Państwo i jak w wynika z akt sprawy nadal (z wyjątkiem części działki [...] -przekazanej decyzją administracyjną) stanowią jego własność. Nie ma również znaczenia dla oceny odwracalności skutków prawnych okoliczność, że w wyniku Sygn. akt IV SA/Wa 2308/10 postępowania scaleniowego wymienionym działkom nadano nowe numery, czy też fakt, że jedna z działek stanowi zwarty kompleks leśny. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł ponadto innych naruszeń, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.