IV SA/Wa 2308/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. K., M. K. i B. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. K., M. K. i B. A. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o ograniczeniu zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W. [...] przy ulicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej cześć działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...], poprzez udzielenie zezwolenia Spółce [...] Sp. z o. o. na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia, zgodnie z decyzją Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa wynoszącej 1,5 m szerokości wzdłuż projektowanego kabla, w której występują ograniczenia w możliwości wybudowania innych przyłączy w odległości ok. 0,5 m od projektowanego kabla, wybudowania budynków w odległości ok. 1,0 m od projektowanego kabla, a także niemożliwe będzie wykonanie nasadzeń w pasie gruntu ok. 1,5 m wzdłuż projektowanego kabla. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli P. K., M. K. oraz B. A., domagając się jej uchylenia w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej zwanej k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r.. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Omawiany przepis art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym (przesłanką) ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego wart. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą. Szczególnym rodzajem ograniczenia praw do nieruchomości jest udzielenie na podstawie art. 124 u.g.n. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie do ww. art. 124 ust. 1 u.g.n. powyższej czynności dokonuje Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy art. 124 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę, czy: - planowana realizacja inwestycji liniowej, jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, - planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, - wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Wojewoda [...] uznał, że planowana inwestycja liniowa polegająca na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nn, wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa wynoszącej 1,5 m szerokości wzdłuż projektowanego kabla jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej wart. 6 ust. 2 u.g.n.. W przekazanych przez organ pierwszej instancji aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja Zarządu [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której ustalono warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla niniejszej inwestycji. Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] utrzymana w mocy. W związku z powyższym w sprawie została wydana prawomocna decyzja ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W ocenie zaś organu aby była mowa o wyrażonej zgodzie przez właścicieli, musi dojść do zawarcia stosownej umowy, której w rezultacie w rozpatrywanej sprawie nie zawarto. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07 przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zgodnie z aktami postępowania administracyjnego, przeprowadzone rokowania z współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości nie zostały zakończone podpisaniem umowy cywilno prawnej. Zgodnie ze znajdującym się w aktach Prezydenta W. pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. skierowanym do A. K., B. A. oraz M. K. J. R. zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji w drodze ustanowienia prawa służebności przesyłu. Powyższa prośba pozostała bez odpowiedzi współwłaścicieli działki ewidencyjnej. Na przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. rozprawie administracyjnej przez Prezydenta W. A. K. podtrzymał, w imieniu własnym oraz pozostałych strony brak zgody ( ... ) na budowę linii elektroenergetycznej nn i SN wg wydanych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym organ uznał, że nie było możliwe zawarcie urnowy cywilnoprawnej umożliwiającej zajęcie części nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, ponieważ strony nie doszły do wspólnego porozumienia. Organ uznał także, że wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Wojewoda [...] wyjaśnił również stronie, odnosząc się do kwestii poruszonej w złożonym odwołaniu dotyczącej wykupu przedmiotowej nieruchomości przez inwestora lub jednostkę samorządu terytorialnego, że zgodnie z art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jeżeli realizacja inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, aby starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Skargę na powyższą decyzje wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., B. A., P. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a, poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, a w szczególności poprzez stwierdzenie, że w sposób należyty przeprowadzono rokowania i dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji. W uzasadnieniu skargi strony wskazały, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób nieprawidłowy, naruszający zasady ustawy o gospodarce nieruchomościami i postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Wojewody nie można zdaniem skarżących uznać, że zebrany materiał dowodowy świadczy o prawidłowym przeprowadzeniu procesu rokowań z właścicielami nieruchomości, które to rokowania są elementem koniecznym zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności pismo, w którym Pan J. R. zwrócił się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji, nigdy nie dotarło do właścicieli nieruchomości. Co więcej z treści skarżonej decyzji wynika, jakoby Pan J. R. skierował to pismo m.in. do A. K., a więc osoby niebędącej właścicielem nieruchomości (są nimi P. K., B. A. i M. K.). Tym samym skoro skierowano tylko jedno pismo, którego właściciele nigdy nie otrzymali, a które dodatkowo było źle zaadresowane, to nie można uznać że przeprowadzono rokowania. Żaden z dowodów zebranych w sprawie nie wskazuje na faktyczne przeprowadzenie rokowań. Tym samym w związku z brakiem rokowań decyzja Prezydenta W., którą utrzymuje skarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy stwierdzić, iż w żadnej mierze nie dokonano analizy uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w dalszej części ustawą), który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy jednak wskazać, iż zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W świetle zatem art. 124 ust. 3 ustawy, podstawową przesłanką, warunkująca udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem. W świetle brzmienie zdania drugiego art. 123 ust. 3 ustawy okoliczność ta nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak bowiem sam wskazał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji " ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Omawiany przepis art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii." Konieczność zatem wyczerpania drogi rokowań wynika z fundamentalnego prawa własności, właściciel winien bowiem mieć możliwość podjęcia decyzji w zakresie sposobu, stopnia, czasu ewentualnego ograniczenia korzystania z należącej do niego nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu niedopuszczalnym w świetle art. 124 ust. 3 ustawy jest wystąpienie przez inwestora do organu z wnioskiem o wydanie zgody na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, bez przeprowadzenia rokowań. Oczywiście w tym miejscu Sąd podziela stanowisko przywołane przez organ, a zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07 przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność niemożliwości uzyskania zgody właściciela winna jednak zaistnieć przed wystąpieniem z wnioskiem. Ustanowiony w ust. 3 w.w artykułu obowiązek poprzedzenia rokowaniami wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń stanowi bowiem konkretyzację ustanowionej w art. 112 ust. 3 zasady, zgodnie z którą, wywłaszczenie może być dokonane dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. To wnioskodawca winien zatem wykazać, że przeprowadzono rokowania. Przy czym, rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego, ich celem winno być doprowadzenie do zawarcia umowy. Jak wskazuje się w doktrynie cyt. " Nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań, w szczególności z naruszeniem równości stron w zakresie ustalania terminów prowadzenia rokowań, może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona jedna z podstawowych przesłanek wywłaszczenia (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 819)". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem w dniu 23 października 2012r. (data wpływu do organu 24 października 2012r.). Dopiero jednak na skutek wezwania organu z dnia 15 lipca 2013r. do przedłożenia dokumentacji z rokowań, strona w dniu 28 sierpnia 2013r. skierowała indywidualnie do każdego ze skarżących (wbrew temu co zarzucają oni w skardze) prośbę o wyrażenie zgody na realizację inwestycji. Przy czym co należy na marginesie podkreślić na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru pism skierowanych do P. K. i M. K., nie można z całą pewnością uznać, że zostały one prawidłowo doręczone. Na obu figuruje podpis Pana J. K., ale nie wiadomo czy jest to osoba uprawniona do odbioru pism zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2012.1529). W świetle powyższego należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku, nie można także przyjąć, iż powiodła się próba jego uzupełnienia na żądanie organu, bowiem nie uprawdopodobniono, że dochowano należytej staranności przeprowadzając rokowania już po złożeniu wniosku, co w ocenie Sądu uniemożliwiało organowi jego rozpoznanie, z uwagi na naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy. Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r., jak i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.