IV SA/Wa 2309/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. A. B. zwrócił się do Burmistrza P. z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] – stanowiącą własność A. B., z działką nr [...], stanowiącą własność M. i Z. małż. L. w 2/4 udziału, M. L. 1/4 udziału i Z. L. 1/4 udziału. Następnie dnia 24 maja 2012 r. inicjator postępowania złożył wniosek o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz oświadczył, że wycofuje wniosek w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wobec powyższego Burmistrz P. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na żądanie A. B. Po rozpoznaniu odwołania M. L. i Z. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował dyspozycje art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sytuacji gdy strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuję na obligatoryjną przyczynę umorzenia postępowania, tj. bezprzedmiotowość postępowania, organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast przesłanka umorzenia postępowania na podstawie §2 powyższego przepisu, ma charakter fakultatywny i daje organowi możliwość umorzenia postępowania w obliczu innych przyczyn, niż obiektywna bezprzedmiotowość. Przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek A. B., złożony w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm.). W ocenie organu wniosek ten zakreślał ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli M. L. i Z. L. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. i decyzję ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 30 § 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i 10 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący poddali w wątpliwość, czy możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 2 k.p.a. Wskazali, że organ pierwszej instancji zawarł oba przepisy w sentencji rozstrzygnięcia, zaś organ drugiej instancji mimo, że swoją decyzję wydał w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. to w uzasadnieniu decyzji odniósł się do § 2 powołanego przepisu. Zdaniem skarżących nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. W ich ocenie A. B. złożył wniosek o umorzenie postępowania, jednakże nie wycofał żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, stąd niemożliwe było zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Organ nie mógł również umorzyć postępowania w trybie art. 105 § 2 k.p.a., wobec faktu, że jako strony postępowania nie zostały poinformowane o wniosku o umorzenie postępowania. Tym samym organ nie mógł zbadać czy inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania. Ponadto skarżący podnieśli, że organy rozstrzygające w sprawie nie ustaliły czy interes społeczny uzasadnia przeprowadzenie rozgraniczenie nieruchomości, stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że wniosek A. B. o umorzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości przesądza o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący wskazali również, że organ prowadząc postępowanie w żaden sposób nie pogłębił zaufania skarżących do organów państwa. W ocenie skarżących organ niewłaściwie prowadził akta sprawy i wskazali, że nieprawidłowo ponumerowano pisma A. B. oraz nie dołączono do akt sprawy pisma skarżących z dnia 22 marca 2012 r. Niezrozumiałe dla skarżących jest również to, że wyjaśnienie uprawnionego geodety wpłynęło dopiero po złożeniu przez skarżących odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie złożony został przez A. B. i dotyczył rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej jego własność oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomością stanowiąca współwłasność M. L. i Z. L. oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.) wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło na wniosek strony, tj. A. B. Wniosek ten zakreślił ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca pismem z dnia 24 maja 2012 r. wniósł o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, jednocześnie oświadczając, że cofa swój wniosek o rozgraniczenie. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe sprecyzowano, że podstawą umorzenia jest art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy cofnięcie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., czy też fakultatywnego umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z kolei stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, jak przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 246/10 (opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), że postępowanie administracyjne "staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Oznacza to, że jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a". Odnosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wydanie zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Ponieważ postępowanie administracyjne było wszczęte na wniosek strony, to cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę, który był jedynym wnioskodawcą w sprawie oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, z uwagi na brak żądania uprawnionego podmiotu. Skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca przestał być zainteresowany rozgraniczeniem nieruchomości, to brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Wprawdzie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być przeprowadzone także z urzędu, jednakże z treści art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że zasadą jest prowadzenie postępowania na wniosek strony. Dopiero gdy uprawnione osoby nie złożą wniosku o wszczęcie postępowania a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają jego prowadzenie, organ uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Przedmiotowa sprawa dotyczy sporu pomiędzy właścicielami dwóch sąsiadujących nieruchomości, który w oczywisty sposób nie może powodować by rozgraniczenie pozostawało w interesie społecznym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że żadna z sytuacji uzasadniających wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, co wskazuje, że w przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe mogło być wszczęte tylko na wniosek strony. W zaistniałej sytuacji organ administracji publicznej utracił kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż brak wniosku w tym zakresie czyni postępowanie bezprzedmiotowym i organ zasadnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917, w którym NSA stanął na stanowisku, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 września 2009 r., II SA/Ke 187/08, www.nsa.gov.pl/) . W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr 48/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.