IV SA/Wa 2311/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia "[...]"[...], K. W., M. W. i E. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...].12.2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2015r. po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] znak [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew.: [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że z informacji przedstawionej do wniosku wynika, że inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko wg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stacja bazowa "[...]"[...] S.A. nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, nie będzie źródłem hałasu, a osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 20m od środka anten [...] i [...] występują ponad miejscami dostępnymi dla ludności, a więc przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu i uzyskania decyzji środowiskowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Stowarzyszenie "[...]" [...], K. W., M. W. i E. W.. Po rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego jako inwestycja z zakresu łączności publicznej - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, W oparciu o definicje zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171 poz. 1800 ze zm.) Kolegium wywiodło, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Ustalono, że na terenie na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.), a Zarząd Dzielnicy [...] nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ ustalił, że zgodnie z § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko radiolinie nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i tym samym nie mają wpływu na wynik analizy. Organ powołał, że z przedłożonej do wniosku Kwalifikacji Przedsięwzięcia sporządzonej przez mgr inż. R. K. wynika, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, nie będzie źródłem hałasu, odpadów i nie będzie emitowała jakichkolwiek zanieczyszczeń do środowiska. Pola magnetyczne będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi, a osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości od 20 m od środka anten [...] i [...] występują ponad miejscami dostępnymi dla ludności. W skargach jednobrzmiących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. [...]. E. W. i K. W. podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], na którą planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać. W pierwszej kolejności skarżący zakwestionowali stanowisko organów, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Ponadto wskazali, że na terenie funkcjonuje już wystarczająca ilość takich stacji nadawczych, a zasięg nadajników znacznie przekracza odległości pomiędzy już istniejącymi stacjami. Zarzucili również, że w wyniku wybudowania stacji przekaźnikowej nieruchomości sąsiednie stracą na wartości. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 29.01.2017 r. K. W. stwierdzi, że organ naruszył art. 7, 77 i 107 k.p.a., nie uwzględnił równowagi między interesem jednostki a interesem publicznym. Ponownie zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie obecnego natężenia promieniowania generowanego przez istniejące już stacje bazowe zlokalizowane w pobliżu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. w sprawie IV SA/Wa 2068/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2338/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA uwzględnił zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazał, że WSA w kwestionowanym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej. NSA uznał, że WSA nie zweryfikował, czy organ należycie ustalił stan faktyczny w zakresie możliwość znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, nie dokonał prawidłowej oceny i właściwej konfrontacji ustalonych faktów z powołanymi przepisami rozporządzenia. Wskazano, że dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. NSA wskazując na błędną wykładnię WSA art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej, w zakresie dotyczącym oceny przedmiotowego przedsięwzięcia, jako wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako zasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, a także w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego – art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 poz. 778) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 poz. 1774) w zw. z art. 2 pkt. 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2014 poz. 243). NSA wskazał również, że brak jest przepisów, z których wynika konieczność określenia mocy anten sektorowych stacji oraz ich pochyleń w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast podanie tych informacji we wniosku o ustalenie lokalizacji jest niezbędne do dokonania ustaleń wymaganych do jego rozpatrzenia. Wskazane przez inwestora parametry techniczne i użytkowe powinny być zatem przedmiotem wnikliwej analizy organu administracji, ich określenie to jednak obowiązek wnioskodawcy, a umieszczenie rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji lokalizacyjnej jest niedopuszczalne (art. 54 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). NSA wskazał, że zweryfikowanie, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzyga bowiem o tym, czy wnioskodawca jest zobowiązany, przed wystąpieniem o ustalenie lokalizacji inwestycji, uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm). Bez rozstrzygnięcia kwestii, czy inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji środowiskowej, organ nie będzie w stanie stwierdzić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). NSA uznał, że ustalenie w powyższym przedmiocie winno być dokonane przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, tj. przede wszystkim wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym inwestor zobowiązany jest m.in. określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). Natomiast o ile dane zawarte we wniosku okażą się niewystarczające do stwierdzenia powyższego, to organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do przedstawienia dodatkowych dokumentów, a kolejno powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i w uzasadnieniu wydanej decyzji – odnosząc się do kwestii obowiązku (lub jego braku) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. NSA wskazał również, że jeżeli pomimo należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ będzie miał uzasadnione wątpliwości, czy inwestycja należy do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź postanowienia o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy ocenowej). Analiza zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, uzasadnia zdaniem Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej w trybie art. 135 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Kontrola wydanych w sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że organy nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii konieczności, bądź braku uzyskania odpowiedniej decyzji środowiskowej przez inwestora przed wystąpieniem o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ocena organów nie była w tym zakresie poprzedzona dokonaniem wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w sprawie. W szczególności należy powołać, że już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, uczestnicy postępowania zgłaszali szereg zarzutów związanych z niekorzystnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na zdrowie ludzi, powołując m.in. kwestie promieniowania oraz bliskiej lokalizacji innych stacji bazowych telefonii. W odniesieniu do powyższych zarzutów organ I instancji dokonując ustaleń stanu faktycznego w sprawie, powołał się tylko i wyłącznie na informację przedstawioną do wniosku przez inwestora, że inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko wg przepisów rozporządzenia RM z 9.11.2010 r. Organ w szczególności powołał się na kwalifikację przedsięwzięcia przeprowadzoną na zlecenie inwestora, wskazując, że inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, pola elektromagnetyczne będą występować w wolnej przestrzeni i miejscach niedostępnych dla ludzi, a osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 20 m występują ponad miejscami dostępnymi dla ludności. Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji, powołując § 1 pkt. 1 a oraz § 1 pkt. 2a rozporządzenia RM z 9.11.2010 r. ustaliło, że radiolinie nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i tym samym nie mają wpływu na wynik analizy. SKO bazując również na przedłożonej do wniosku karcie kwalifikacji przedsięwzięcia wskazało, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska, pola magnetyczne będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi, a osie główne wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 20 m od środka anten [...] i [...] występują ponad miejscami dostępnymi dla ludzi. Jak wynika z powyższego obydwa organy w swych ustaleniach oparły się tylko i wyłącznie na informacjach przedstawionych przez inwestora, w żaden sposób ich nie weryfikując, w szczególności mając na uwadze zastrzeżenia odnośnie negatywnych oddziaływań samej inwestycji zgłaszane w toku całego postępowania przez innych uczestników, jak również ewentualnego kumulowania się oddziaływań przedmiotowej inwestycji z innymi podobnymi inwestycjami, znajdującym się w pobliżu. W tym zakresie organy nawet nie poczyniły ustaleń stanu faktycznego na okoliczność, czy faktycznie w niedalekim sąsiedztwie znajdują się inne stacje bazowe i czy ewentualnie może dochodzić do wystąpienia kumulacji oddziaływań. Wskazać również należy, że zgodnie z poglądem NAS wyrażonym w przedmiotowej sprawie, brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. wskazuje na konieczność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. NSA wywiódł, że skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu (str. 16 uzasadnienia wyroku NSA). Kontrola wydanych decyzji w sprawie prowadzi do wniosku, że organy rozpoznając sprawę nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie mocy promieniowania izotropowo dla pojedyńczych anten w instalacji, nie badały parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny i nie odniosły się do tych kwestii w uzasadnieniach wydanych decyzji. Ponadto w sprawie zachodzi konieczność dokonania ustaleń stanu faktycznego w zakresie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi". W wyroku NSA na stronie 17 i 18 uzasadnienia wskazano, że legalna definicja tego pojęcia znajduje się w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - art. 124 ust. 2 P.o.ś. NSA uznał również, "że skoro ww. przepis nie określa cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć i także istniejące możliwości legalnego zagospodarowania tego miejsca w przyszłości, przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego." Wobec powyższego organy rozpoznając ponownie sprawę winny w pierwszej kolejności ocenić, czy przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji oraz innymi znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, pozwala dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z przepisami rozporządzenia RM. W razie potrzeby organ winien podjąć działania w celu uzupełniania materiału dowodowego, np. poprzez zobowiązanie do uzupełnienia znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji. W sprawie nalży wyjaśnić również kwestię lokalizacji w pobliżu innych stacji bazowych w kontekście kumulacji oddziaływań. Również należy dokonać ustaleń stanu fatycznego dotyczących nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji w zakresie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi" w kontekście możliwości ich legalnego zagospodarowania w przyszłości. Swe ustalenia organ winien szczegółowo powołać w uzasadnieniu decyzji, a swą ocenę szczegółowo umotywować zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organy prowadząc postępowanie naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, 77, 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.