IV SA/Wa 2315/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w przedmiocie warunków przyłączenia nieruchomości do istniejących wodociągów eksploatowanych oraz określenia wysokości należności za wyrażenie zgody na przyłączenie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: skarżący) była uchwała Rady Gminy [...] (dalej: organ) z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w sprawie przyłączenia nieruchomości do istniejących wodociągów eksploatowanych przez Gminę [...] oraz określenia wysokości należności za wyrażanie zgody na przyłączenie. Stan sprawy był następujący: Rada Gminy [...] na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 13 z 1996 r. z późn. zm.) ww. uchwałą ustaliła opłaty za przyłączenie nieruchomości do istniejących wodociągów eksploatowanych przez Gminę [...]. Uchwalony akt w § 5 ustalał opłatę za przyłączenie nieruchomości do nieruchomości istniejących i eksploatowanych przez gminę w wysokości stanowiącej równowartość 10 kwintali żyta według cen przyjętych do obliczania podstawy wymiaru podatku rolnego na terenie Gminy [...]. W § 4 zaś uchwały organ uzależnił dostawę wody z wodociągu na terenie nieruchomości podłączonej do wodociągu od wniesienia przez właściciela nieruchomości na rzecz gminy opłaty o której mowa w § 5. W dniu 20 sierpnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. za pośrednictwem Rady Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustalenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przyłączenie nieruchomości do wodociągu, określenie jej wysokości oraz uzależnienie przyłączenia od wniesienia tejże opłaty nie ma podstawy w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały powołane jako podstawy prawne, gdyż żaden przepis ustawy nie upoważnia gminy do ustalania takiej opłaty w ramach prawa, w tym prawa miejscowego. Zdaniem prokuratora w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym do wprowadzania opłat związanych z przyłączeniem się do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podniósł jednocześnie, że okoliczność, że kwestionowana uchwała podjęta została ponad 20 lat temu i od wielu lat nie jest wykonywana, a w 2008 r. została uchylona nie uniemożliwia orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, bowiem orzeczenie stwierdzające nieważność aktu działa z mocy wsteczną (ex tunc) eliminując wszystkie skutki prawne jakie wywołała zaskarżona uchwała od chwili podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wskazała, że uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę. Rada uznała argumenty przedstawione w skardze za zasadne i tym samym nie wniosła sprzeciwu do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie sądu przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale Rady Gminy [...] obowiązkowe opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, że jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Natomiast, w rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. została oparta na art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W treści art. 7 u.s.g. wymienione bowiem zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, natomiast przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tak więc podkreślić trzeba, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 673/11). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej, a zatem naruszenie miało charakter "istotny", w konsekwencji istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Przeszkodą w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały nie jest to, że uchwała ta już nie obowiązuje. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia, tak, jakby nigdy nie została podjęta (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, publ. OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. akt K 10/93, publ. OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, publ. cbosa, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, publ. cbosa, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 396/12, publ. cbosa). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.